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PPP模式公共風險研究 版權信息
- ISBN：9787030715180
- 條形碼：9787030715180 ; 978-7-03-071518-0
- 裝幀：一般膠版紙
- 冊數：暫無
- 重量：暫無
- 所屬分類：>
PPP模式公共風險研究 本書特色
本書可為各級政府部門、農業(yè)科技服務部門以及企事業(yè)單位提供相關建議，亦可供MPA學員、相關本科學院和研究機構及其他相關人員閱讀和參考。
PPP模式公共風險研究 內容簡介
本書在新制度主義分析框架下，通過典型案例分析和數據統計方法，探討PPP模式為何和如何被運用于中國基礎設施和公共服務供給之中。通過分析PPP模式在中國的歷史演進、區(qū)域特征和類型差異，厘清影響PPP模式運用的政治經濟環(huán)境、制度環(huán)境、制度安排以及主體屬性等原因。研究發(fā)現，由于中國仍處于發(fā)展之中，PPP模式往往被作為融資工具使用，而不是作為提高公共產品效率的治理模式；在不同時期、不同區(qū)域，PPP模式的運用具有明顯的差異；我國PPP模式的運用，不僅存在著冒進的趨勢，而且政府規(guī)制不完善、治理機制不健全，使這種模式存在著巨大的風險。
PPP模式公共風險研究 目錄
目錄
**章 PPP基礎理論與公共風險 1
**節(jié) PPP基礎理論與公共風險的內涵 1
第二節(jié) PPP模式的經濟風險 6
第三節(jié) PPP模式的社會風險 10
第四節(jié) PPP模式的發(fā)展風險 11
第五節(jié) PPP模式的治理風險 14
第六節(jié) PPP模式的公共風險危害 17
第二章 中國PPP模式項目發(fā)展狀況 19
**節(jié) 中國PPP模式發(fā)展歷程 19
第二節(jié) 中國PPP項目的區(qū)域分布 26
第三節(jié) 中國PPP項目的行業(yè)分布 33
第四節(jié) 中國PPP項目的運作模式 40
第五節(jié) 中國PPP項目的回報機制 45
第六節(jié) 中國PPP項目的治理環(huán)境 47
第七節(jié) 中國PPP模式發(fā)展情況總結 54
第三章 公共風險的產生邏輯——基于生命周期和控制權的視角 56
**節(jié) PPP提供的是重要的公共產品 57
第二節(jié) PPP本質上是一種委托—代理關系 66
第三節(jié) 社會資本方對PPP項目的控制權 69
第四節(jié) 不完全契約下PPP的監(jiān)督問題 75
第五節(jié) 影響PPP模式公共風險的因素 79
第六節(jié) PPP模式公共風險衍生過程 85
第四章 PPP模式公共風險分布狀況 87
**節(jié) PPP模式公共風險分析框架 87
第二節(jié) 中國PPP模式公共風險分布狀況 105
第三節(jié) PPP模式公共風險分布歸納 147
第五章 PPP模式公共風險轉化為公共危害的機制——基于新制度主義的審視 149
**節(jié) 問題的提出 149
第二節(jié) 分析框架：基于新制度主義的視角 150
第三節(jié) 研究方法 153
第四節(jié) PPP公共危害發(fā)生機制的多案例表達 154
第五節(jié) PPP制度環(huán)境與公共危害的產生 179
第六章 PPP風險治理模式 181
**節(jié) 理論：風險治理模式的劃分 182
第二節(jié) 政府主導模式 186
第三節(jié) 機構主導模式 197
第四節(jié) 嵌入型模式 208
第五節(jié) 中國PPP風險治理 215
第六節(jié) 不同類型PPP風險治理模式特征概括 219
參考文獻 222
附錄1 中央部委PPP規(guī)范性文件（部分） 234
附錄2 地方政府PPP規(guī)范性文件（部分） 237
附錄3 PPP項目公共風險專家評估問卷 240
跋語 247
**章 PPP基礎理論與公共風險 1
**節(jié) PPP基礎理論與公共風險的內涵 1
第二節(jié) PPP模式的經濟風險 6
第三節(jié) PPP模式的社會風險 10
第四節(jié) PPP模式的發(fā)展風險 11
第五節(jié) PPP模式的治理風險 14
第六節(jié) PPP模式的公共風險危害 17
第二章 中國PPP模式項目發(fā)展狀況 19
**節(jié) 中國PPP模式發(fā)展歷程 19
第二節(jié) 中國PPP項目的區(qū)域分布 26
第三節(jié) 中國PPP項目的行業(yè)分布 33
第四節(jié) 中國PPP項目的運作模式 40
第五節(jié) 中國PPP項目的回報機制 45
第六節(jié) 中國PPP項目的治理環(huán)境 47
第七節(jié) 中國PPP模式發(fā)展情況總結 54
第三章 公共風險的產生邏輯——基于生命周期和控制權的視角 56
**節(jié) PPP提供的是重要的公共產品 57
第二節(jié) PPP本質上是一種委托—代理關系 66
第三節(jié) 社會資本方對PPP項目的控制權 69
第四節(jié) 不完全契約下PPP的監(jiān)督問題 75
第五節(jié) 影響PPP模式公共風險的因素 79
第六節(jié) PPP模式公共風險衍生過程 85
第四章 PPP模式公共風險分布狀況 87
**節(jié) PPP模式公共風險分析框架 87
第二節(jié) 中國PPP模式公共風險分布狀況 105
第三節(jié) PPP模式公共風險分布歸納 147
第五章 PPP模式公共風險轉化為公共危害的機制——基于新制度主義的審視 149
**節(jié) 問題的提出 149
第二節(jié) 分析框架：基于新制度主義的視角 150
第三節(jié) 研究方法 153
第四節(jié) PPP公共危害發(fā)生機制的多案例表達 154
第五節(jié) PPP制度環(huán)境與公共危害的產生 179
第六章 PPP風險治理模式 181
**節(jié) 理論：風險治理模式的劃分 182
第二節(jié) 政府主導模式 186
第三節(jié) 機構主導模式 197
第四節(jié) 嵌入型模式 208
第五節(jié) 中國PPP風險治理 215
第六節(jié) 不同類型PPP風險治理模式特征概括 219
參考文獻 222
附錄1 中央部委PPP規(guī)范性文件（部分） 234
附錄2 地方政府PPP規(guī)范性文件（部分） 237
附錄3 PPP項目公共風險專家評估問卷 240
跋語 247
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PPP模式公共風險研究 節(jié)選
**章 PPP基礎理論與公共風險 **節(jié) PPP基礎理論與公共風險的內涵 一、PPP的定義、特征與類型 盡管自20世紀90年代以來，PPP作為一個概念在世界范圍內被廣泛接受，但是對于什么構成了PPP仍然沒有得到一致認同[22，23]。PPP概念經常被人們模糊定義，涉及廣泛的跨部門伙伴關系和實踐，這可能令人困惑[24]。來自不同背景的研究人員根據他們的研究目的強調PPP的不同方面，如有學者將PPP視為不同組織間的一種安排；有學者認為PPP是一種發(fā)展基礎設施或公共服務的策略；也有學者將PPP視為一種政府治理的工具；還有學者將PPP視為一種語言的游戲[25]。從*寬泛的形式來看，有學者認為PPP是指在提供產品、服務和基礎設施方面的公共部門與私人部門的關系[26]；也有學者認為PPP可以視為特殊類型的治理網絡，這種網絡可以粗略地定義為相互依存主體之間的不同穩(wěn)定程度的社會關系模式，這種模式圍繞政策項目或者治理工具，并在一系列博弈中形成、維持和變化[27]；還有學者認為，PPP是政府與私人部門之間為了提供公共設施、社區(qū)設施和相關服務的一種安排，這種安排以在合作伙伴間分享投資風險、責任和報酬為特征[28]。從“語言游戲”的角度，PPP被視作掩護“外包”和“私有化”的替代名詞，其目的在于減少公眾反對[29]。 在這些多樣化的定義之中，van Ham和Koppenjan從治理工具的角度對PPP的界定被認為是*普遍的，也是本書所采用的定義。他們認為，PPP是公共與私人部門在共同發(fā)展產品和服務中的合作，并共同分擔在提供產品和服務中的風險、成本和資源[30]。這種定義有幾個優(yōu)勢。首先，它強調了不能在短期合同中進行持久性合作。其次，它強調了風險的分擔是至關重要的一個部分。在PPP中，公私雙方必須共同承擔相應的風險以實現項目的持續(xù)發(fā)展。*后，公私部門聯合起來共同生產一些產品或服務，且雙方都能夠從相互的付出中獲益。PPP尤其強調公共主體與私人主體、政府方與商業(yè)方的相互關系[9]。 這種政府以長期契約的方式將設計和實現公共服務的責任轉移給私人部門，政府則承擔監(jiān)督責任的安排[31]，主要具有以下特征：**，PPP是公共與私人部門之間的兩個或兩個以上主體的合作關系，而且這種合作關系的建立是基于公共的需要而非簡單的私人利益，生產的產品通常為純公共產品和準公共產品，其產品的公共化程度高，這是區(qū)別于其他融資項目的關鍵特征；第二，以政府或非營利組織為代表的公共部門和以企業(yè)為代表的私人部門，具有不同的利益中心和合作動機，每一個參與者都為自己的利益行事和進行談判，這加劇了伙伴關系治理的復雜性；第三，伙伴關系是參與者之間持續(xù)的關系，通常需要持續(xù)10～30年，有著不間斷的互動，包括基于信任談判和對話的關系契約，并需要有長期的、有效的公共政策和系統指南來*終保障公共需要；第四，每個主體必須自愿投資物質或非物質的資源，并建立獨立的組織來界定目標、任務、融資平臺和責任；第五，公共部門與私人部門合作實現公共項目的基礎，建立在產權關系、資源分享、風險分擔和收益分享之上[32]。一些學者強調合作關系中社會和經濟方面的重要性，如信任、互動、投資愿望和責任分擔，PPP是互動、談判的連續(xù)過程[33]，是一個在基礎設施中公共與私人部門關系的長期的、往往復雜的合同安排[34]。 在當代基礎設施項目傳遞中，所有的伙伴結構都被使用[5]，PPP模式呈現出復雜的多樣性與差異性，在各個維度下呈現出連續(xù)譜狀。學者按照討論問題的不同，對PPP模式進行了類型劃分，得出基于不同標準的不同類型。例如，有學者從基礎設施和公共服務項目過程的角度，根據社會資本參與基礎設施和公共服務的階段、內容和作用，將PPP分為BOT、設計—建設（design-build，DB）、設計—建設—融資—運營（design-build-finance-operate，DBFO）、建設—擁有—運營（build-own-operate，BOO）、建設—擁有—運營—移交（build-own-operate-transfer，BOOT）、建設—移交—運營（build-transfer-operate，BTO）及租賃合同等[35]類型。其中，BOT運用*普遍，占到所有項目的80%以上。也有學者從關系結構的角度，將PPP分為以下類型：*弱的政府各種形式的咨詢、代表某種形式外包的授權、政府給予私人部門有意義決策角色的聯合決策、科層制影響下的自我規(guī)制等[36]。也有學者以實施PPP的動機來分類，包括權力分享，即聯合決策；風險轉移和重構公共服務，即授權；管理改革、問題轉換和道德再造，即咨詢。當然，不同的動機既有意識形態(tài)原因，也有組織因素[37]。還有學者從合作的程度對PPP進行探討，認為PPP具有多種組織形式，從像英國PFI這類較強的契約安排，到缺乏正式法律地位的非正式安排，到緊密的組織化集團[9]。另外，根據合作組織互動的層次和深度，Kanter將PPP分為三個層次：*低層次的戰(zhàn)略整合，也就是奈特的協同組織；次一層次的戰(zhàn)略整合，對應協作組織；*高層次的操作整合，對應合作組織[38]。不過，有學者認為，有四種特色非常鮮明的特征出現在目前的研究中，即發(fā)起、內容、形式和深度[39]。需要特別說明的是，當前學術界對PPP模式的分類，沒有從項目的行業(yè)性質進行討論。在公共管理中，學者區(qū)分了經濟性基礎設施和社會性基礎設施，研究者也常常使用基礎設施和公共服務，零星討論過PPP項目績效考核的可能性，但是，當前學界卻沒有明確提出PPP模式的行業(yè)類型。 二、PPP的發(fā)展歷史 學者認為，某種程度的公共部門與私人部門的合作有著貫穿歷史的重要線索，公共部門與私人部門的合作活動可以追溯到幾個世紀前[40]。公共領域中私人承擔的案例非常多，如18世紀的英格蘭私人清理街燈、19世紀的私人鐵路，以及弗朗西斯?德雷克爵士艦隊船只由私人承包商提供[41]。在近代，法爾克公司與丹麥公共部門合作了近100年[42]。所以，“公共部門與私人部門努力的混合并不是新東西”，但是，“新的熱情卻需要思考”[41]。現代對公共部門與私人部門之間合作的研究興趣，開始于20世紀70～80年代，但是，關于到底首先出現在什么地方，卻有不同的觀點。Vining和Boardman認為，帶有伙伴特征的項目開始于20世紀80年代，PPP開始扎根不晚于20世紀90年代中期[43]。但是，有報告認為PPP現代概念出現更早[44]。20世紀70年代，美國能源項目工作的公共與私人部門代表組成的團隊運行的私人項目卻負責公共責任，*終合成了PPP這個概念。盡管如此，學者還是認為聚焦于基礎設施的現代PPP開始于20世紀90年代的英國和澳大利亞[7]，為了吸引私人金融建設新的公共基礎設施，英國保守黨政府主動實施PFI，這個PFI標志著一個歷史的轉折點，即長期基礎設施特許經營從作為備選轉成公共政策的首選。后來，英國的新工黨政府也采用了PFI政策以修建新的基礎設施，如學校、醫(yī)院和交通，用于實現現代化英國的承諾[45]。 從世界范圍來看，PPP在被不同的國家采納的同時，其體系變得更加多元化，與美國的外包實踐、英國的民間主動融資相比，PPP模式在主體類型和互動關系上都表現更為復雜，但這并不意味著政府的退卻，而是包含了更加廣泛的治理類型。因此，學者在考察各國PPP運用的基礎上，提出了PPP概念的五個要素[9]：①共同生產和風險分享的制度化合作；②長期的法律契約和嚴格的績效說明；③突出松散利益相關者關系的公共政策網絡；④嵌入市民社會和社區(qū)文化中的伙伴關系意識形態(tài)；⑤PPP常常是推動城市復興和區(qū)域經濟發(fā)展的重要手段。 三、PPP的理論基礎 20世紀80～90年代，政府和私營部門的角色在意識形態(tài)領域發(fā)生了變化，新公共管理理論成為公共行政改革的主導理論，作為一種制度安排的PPP是建立在新公共管理理論的發(fā)展之上的。新公共管理理論認為，公共部門的活動應該超越傳統的公共行政，參與到競爭市場中。同時，公民的角色從納稅人變成消費者。新公共管理理論強調提升效率、質量和公共部門服務的競爭性。與傳統公共行政致力于完善政府本身不同，新公共管理理論*顯著的特征是將市場機制引入公共領域，強調公共部門活動的產出和績效。在新公共管理理論的背景之下，PPP明確追求物有所值的目標，通過將私營部門引入傳統基礎設施和公共服務領域，如教育、衛(wèi)生、環(huán)境、電力等方面，以減少國家的財政預算需求。20世紀80～90年代，許多西方國家都受到了這種市場化趨勢的影響，進行了新公共管理改革，吸收借鑒了很多私營部門的管理工具，自此，封閉的公共市場向私人部門開放，并且強化了PPP在西方世界政策領域的普遍使用。 PPP的理論來源可以追溯到萊賓斯坦的X效率理論[46]。在萊賓斯坦看來，激勵扭曲的政府公職人員與科層化的國家組織結構，導致了公共組織的無效率。所以，有必要實施PPP，通過市場的力量來增加公共組織的競爭性，以降低這種因為缺乏競爭而造成的低效問題。在弗里德曼的《資本主義與自由》一書中，作者同樣討論了小國家和更多私人部門參與的問題，也認為公共組織提供公共服務是無效率的，而利用私人部門來更有效地生產質量更高的公共產品和服務是必要的[47]。 然而，無論是新公共管理理論還是X效率理論，都是對效率的追求，國家被認為負荷過重，競爭性政府、更加市場化的政府等原則都與PPP相關。這些理論對PPP的基礎解釋仍然不完全，因此，出現了第三種理論源流，即新公共治理理論。新公共治理理論是新公共管理理論的發(fā)展和完善，這種理論在決策程序中包容并整合了利益相關者，既包括確定目標的決策，也包括如何實現這些目標的決策[48]。在新的治理范式下，政府不再是唯一的決策主體，只是作為包括對政策制定感興趣的市民、公司、機構、非政府組織等多元主體中的一部分[49]，PPP中多主體的參與、合作和互動，正是這種理念的體現。 四、政府采取PPP的理由 實際上，PPP研究還有一個重要任務—回答PPP為什么得到各國政府青睞。目前，無論是在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，PPP模式都已經被廣泛地采納。然而，各國政府在公共基礎設施中推進PPP的動力卻是非常多樣化的。許多工業(yè)化發(fā)展進程較快的國家將PPP視為提升公共服務效率與質量的工具，因為利用私人管理的專業(yè)技能可能實現更加及時和更加符合預算的基礎設施供給；還有一些國家基于宏觀經濟的問題而采納PPP，如基礎設施匱乏、財政預算不足和政府債務沉重，特別是，發(fā)展中國家常常采用PPP模式來增加基礎設施和公共服務的供給，以減輕貧困程度并促進經濟發(fā)展[50]。為了更好理解PPP被采納的邏輯，Linder區(qū)分出六種采納PPP的主要動因：①行政改革，政府將PPP視為改變傳統管理方式的創(chuàng)新工具；②轉化公共問題，通過吸引市場參與，促進公共服務供給問題的商業(yè)化；③讓公職人員參與到市場競爭中，提升公務員素質；④轉移政府的財政風險；⑤實現公共行政重新結構化，通過伙伴關系使得行政程序適應來自員工的訴求；⑥實現權力分享，調整政商關系，分散控制權[51]。 盡管有學者對Linder提出的六個動因進行了重新排列和解釋，但是，大部分學者都認同他對動因劃分的思路？偟膩碚f，各國政府采納PPP都涉及某種政府重構，這種重構既可能是意識形態(tài)上的，也可能是組織上的。同時，能夠實現公共產品供給中的物有所值也是PPP被廣泛采納的重要原因。也有學者注意到，PPP的推行也可能是出于政治的原因，如在英國，為了體現“第三條道路”的執(zhí)政理念，新工黨政府對PPP進行了盲目推進；強勢的利益集團如房地產開發(fā)商、項目金融家和商業(yè)銀行家等也可能鼓動政府實施PPP。 當私人資本以新的形式參與到基礎設施的供給之中時，情況變得日益復雜，因為，PFI或PPP的政策目標不斷變化。在英國梅杰政府之下，推行PPP是為了規(guī)避政府公債水平的提高，私人融資提供了一種可以加強基礎設施建設而不增加公債率的方式。但是，在物有所值方面，賬外融資
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