不確定條件下政府和社會資本合作項目的彈性決策機制 節選

緒論 0.1 研究背景 在基礎設施和公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式（public-private partnership，PPP），不僅有利于緩解政府財政資金的不足，而且可以提高公共產品和服務的供給效率。在PPP模式中，政府負責公共產品和服務的監管，保證公共利益*大化；社會資本負責公共產品和服務的設計、建設、運營與維護等工作，通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。 在《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）和《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）等文件的推動下，我國PPP項目運作進入了快速增長階段。據2021年1月末全國PPP綜合信息平臺數據披露（圖0.1），項目管理庫累計入庫項目數達10 034個，總投資額高達15.5萬億元；此外，儲備清單項目累計3 362個，總投資額為3.9萬億元。 圖0.1 2021年1月末全國PPP綜合信息平臺數據披露 盡管PPP項目在我國發展迅猛，但在實踐中也存在一些運作失敗的項目，如杭州灣跨海大橋、深圳梧桐山隧道、長春匯津污水處理廠等。PPP項目周期長、投資大、利益相關者多，容易誘發多種風險因素，并且風險因素之間的關系復雜，可能導致項目成本超支、進度延誤、預期收益不足等問題。在前期決策面臨不確定性的條件下，如果沒有建立科學的風險分擔及應對措施，可能會激發合作各方的矛盾甚至導致項目提前終止，使政府和社會資本蒙受巨大損失，降低社會公眾的福利。這些失敗PPP項目不僅引發了實務界的關注，也引發了學術界深入的思考，其中的關鍵問題包括： （1）如何準確識別PPP項目的關鍵風險，并在政府與社會資本之間實現合理的風險分擔？ （2）在PPP項目合同談判階段，如何設計特許價格與特許期、超額收入分配與補貼、政府保證機制，使項目既能滿足社會資本的收益要求，又能防止其獲得暴利，保證社會福利？ （3）在PPP項目的執行階段，如何通過合理的再談判與提前終止補償機制設計，使PPP項目減少爭議與糾紛？ 本書在多項國家自然科學基金及省、市咨詢課題的資助下，通過大量理論研究和案例調研，取得了一系列科研成果，包括PPP項目風險分擔、特許價格與特許期聯動調整機制、超額收入分配及補貼機制、提前終止補償機制和政府保證機制等。這些成果不僅豐富了PPP項目的理論基礎，對于PPP項目實踐也具有重要的指導意義。目前，部分研究成果已經應用到多個地區PPP項目的實施方案及合同設計上，提高了項目決策的科學性與運作效率，并取得了顯著的經濟效益和社會效益。 0.2 PPP模式的概念界定 早在1984年我國就運作了廣東沙角Ｂ電廠等一批試點BOT（build-operate- transfer，建造—營運—移交）項目，而PPP則是近些年被廣泛應用的新模式。發達國家PPP模式的開展時間較早，中國在2014年之后才開始大力推行PPP，但近幾年一直處于高速發展階段，在投資規模、投資數量上已經處于領先地位。對于PPP模式的概念界定，部分國際機構給出了定義，如表0.1所示。 表0.1 國際機構對PPP模式的定義 由表0.1可知，不同機構對PPP模式的界定雖有不同，但也有許多相通之處。根據國際經驗，對PPP的界定首先要明確公共部門與私人部門的合作關系和權責分配，其次是判斷資產的性質（新建或存量資產），*后確定私人部門如何得到回報。根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號），PPP被定義為“政府和社會資本合作模式”，并被解釋為“政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系”。根據《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號），政府和社會資本合作模式被解釋為“政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益”。 0.3 PPP模式的應用領域 按照全國PPP綜合信息平臺項目庫的分類方法，PPP項目涵蓋19類行業，包括能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程、城鎮綜合開發、農業、林業、科技、保障性安居工程、旅游、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎設施和其他。在實踐中，市政工程和交通運輸行業PPP項目的入庫數量與規模都遠高于其他行業。截至2021年1月末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫的項目分布情況如圖0.2所示。 圖0.2 2021年1月末全國PPP綜合信息平臺項目管理庫的項目分布情況 0.4 PPP模式的付費機制 1）使用者付費 由*終消費用戶直接付費購買公共產品和服務，通過“使用者付費”實現投資回報，如高速公路、橋梁、供水、供熱等。 2）政府付費 由政府直接付費購買公共產品和服務，如免費道路、場館、環境整治等。通常包括三類：①可用性付費，政府依據項目公司所提供的項目設施或服務是否符合合同約定的標準和要求來付費；②使用量付費，政府依據項目公司所提供的項目設施或服務的實際使用量來付費，需求風險通常由項目公司和政府共同承擔；③績效付費，政府依據項目公司所提供的公共產品或服務的質量付費，與前兩者搭配使用。 3）可行性缺口補助 使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分，如污水處理、垃圾焚燒、軌道交通等。 **篇 PPP項目風險的識別與分擔