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中國救災工作概論 版權信息
- ISBN：9787301126615
- 條形碼：9787301126615 ; 978-7-301-12661-5
- 裝幀：暫無
- 冊數：暫無
- 重量：暫無
- 所屬分類：>>
中國救災工作概論 節選
序
我國現處于解放五十多年來*好的時期，神州大地，一派生機，經濟繁榮，社會和諧，
民族團結，人民安康。全國人民沿著黨的十七大指引的方向，意氣風發、信心百倍地建設
和諧社會。偉哉中華!盛哉中國!美哉和諧!
在過去的五十多年里，在建設社會主義偉大歷史進程中，民政為黨分憂，為民解愁，
具有不可替代的重要基礎作用。在今天建設和諧社會的重要時期，民政的職責更加重要，
民政的任務更加繁重，民政的作用更加突出，是治國安邦、穩定社會的基石。
當前民政正認真貫徹第十二次全國民政會議精神，積極完成民政“十一五”規劃提出
的各項任務。到2010年，要基本建立覆蓋城鄉的社會救助和災害應急救助體系，初步形成
社會福利事業多元化發展的新格局，推進城鄉社區建設深入發展，促進民間組織發展規范
有序，優撫安置保障有力，社會事務管理和公共服務能力顯著增強，人民群眾基本生活權
益得到有力保障，民主政治權利得到切實維護，社會福利服務需求得到有效滿足。民政改
革發展的*終目的就是使民政真正成為為民之政，愛民之政，利民之政。
民政事業的大力發展迫切需要造就三支隊伍：一支是高素質的民政干部職工隊伍，一
支是“術業有專攻”的社會工作者隊伍，一支“愛眾親仁”的宏大的志愿者隊伍。而民政
隊伍的建設需要大力發展民政教育、在職干部培訓和提高民政理論研究水平。眾所周知，
民政教育、培訓和理論研究這三項的發展都需要一套工作門類齊全、內容新穎、適用、夠
用的民政教材。由北京大學出版社組織、全國民政理論和教育界知名學者金雙秋教授總策
劃、資深專家王輔賢、孟令君、李少虹、周良才、王曉枚等教授領銜主編、全國九所民政
院校合作編寫的“2l世紀全國高校民政類規劃教材”正好適應了這一需要。該叢書規模之
大、速效之高、編寫之順利是與湖南省政協副主席、長沙民政職業技術學院劉曉院長的精
心指導和大力支持分不開的。
這套叢書有三個特點。**是“新”。叢書是以黨的十六屆六中全會精神為指導，以全
國第十二次民政會議內容為依據，反映了民政*新的理論研究成果、改革成果，探索了民
政未來的發展趨勢。第二是“全”。叢書**期計劃出版15本書，第二期計劃出版8本書。
這22本書不僅覆蓋了所有的傳統民政工作門類，而且還覆蓋了十六屆六中全會提出的新民
政工作項目，如農村社區建設、農村低保二[作等。第三是“適用”。叢書打破了傳統編書僅
局限理論論述的套路，每一本書、每一章都有理論論述和案例分析，既注重理論的提高，
更注重能力的培養。因此，這套叢書不僅適用于“以能力為中心”高職學生學習，而且還
適用于在職干部的培訓、理論工作者的研究。
希望本套叢書的出版，能夠繁榮民政教育理論的春天，為民政隊伍的建設、為民政事
業的發展作出貢獻。
叢書編委會
2008．5
前言
中國是世界上自然災害*嚴重的國家之一。在歷史上發生的自然災害不計其數，其災
害的種類之多，發生之頻繁，地域分布之廣，造成的危害性之大，經濟損失之慘重，是世
界上罕見的多災國家。
近幾年來，我國的自然災害在發生的頻率和破壞程度上，與我國的經濟增長的成果相
抵消，嚴重滯怠了我國經濟發展的步伐。從災害的發生情況看，固然有它的孕災環境和致
災因子的綜合作用因素，但是人為的影響對自然災害的發生所起到的作用越來越大。也就
是說，人類的社會生活和生產對自然環境的破壞力度在不斷地加強，這種破壞力度已經超
過了自然界本身的承受能力，因此而引起的災害的破壞程度也就越強烈。由自然的和人為
的因素引發的災害，尤其是特重大的災害的頻繁發生，對我們的政治、社會、經濟、文化
和人們的心理都造成了巨大的損害和恐慌，并極大地沖擊著我們的社會安定、人民生命和
財產的安全。如何及時、有效、正確地處理和應對各類突發的事件和危機事件，是我國政
府及減災救災相關部門十分重視的問題和急切關注的課題。
我國政府和各級減災救災相關部門為戰勝自然災害的襲擊，制定出了相關的災害應急
救援措施，規范和制定了在災害管理中的有關部門的相關職責和救災工作目標。為提高我
國災害監測和預報水平，我國加強了災害管理中的科學預報和預警建設，開展了災情的資
料收集、評估和研究工作。為了提高廣大公民對自然災害的科學認識，我國政府和各級減
災救災部門努力向群眾宣傳和介紹災害的相關知識，使廣大群眾能在災害發生時學會如何
面對災害的襲擊、避災、自救和互救，了解并領會我國災害應急預案和災害的響應級別，
根據國家和政府的減災救災措施，發動全民積極投入到我國抗災、減災和備災工作中去。
為了減輕災害的損失，我國政府在社會中開展了全民的經常性募捐活動，幫助和支援災區
群眾在災后重建家園和恢復生產。同時響應聯合國的號召，成立了中國減災十年委員會，
積極開展和加強了與世界其他國家在災害救助中的相互救援和合作，為人類共同抗擊災害
的侵襲和減輕災害的損失做出偉大的貢獻。
為此，在北京大學出版社組織和動員下，從事民政系統教育和理論研究的部分老師參
與編寫了這套民政專業叢書。《中國救災工作概論二》一書，旨在加強和提高社會公民的防災、
減災和抗災意識，為我國比較系統地培養一批具有災害相關知識和技能的專業人才隊伍，
提供教材參考。
在這里，筆者要特別感謝四川省民政廳救災處處長何曉明為本書的編寫提出的寶貴意
見和建議。
玉梅英
2007年6月22日·于成都
第六章 救災管理體制
[學習目標]
1．災害的救援工作要有序地實施，就需要制定統一的指導管理體制，對災害的救援工
作制定方針、措施和行動方案。
2．政府是救災工作的主要管理體制。
3．我國救災管理中的分級管理制度。
一、政府是災害斗爭中的主導體制 ．
自然災害的發生是一個突發性的災難事故，災害會導致社會的混亂，災害的救援工作就
需要有一個有序的指揮機構，領導救災各相關部門的具體實施工作。我國災害的管理工作中，
政府是組織和領導災害救援工作的主要領導機構，救災工作也是政府的日常工作中的一項重
要的工作。我國政府的主要工作職能是負責制定災害管理的政策和法規，對災害的管理實施
領導、決策、指揮、監督、協調等。我國的災害管理體制實行中央統一領導，各級政府的行
政首長負責制，各部門分工協作、分級負責制，并確定了各部門崗位責任制。該組織體系包
括政府的救災管理職能部門、輔助救災部門、救災決策指揮機構、臨時性的災害管理協調機
構、綜合災害管理協調組織等，由此構成了我國的災害管理統一體系。
(一)災害管理的職能部門
災害管理職能部門主要是直接負責防災、救災、減災、災后重建工作。從中央來說，
主要的部門有：民政部、外交部、農業部、林業部、水利部、建設部、國家氣象局、國家
地震局、國家經貿委、國家環保總局、科技部等。
(二)災害輔助救災部門
災害管理職能部門根據自己的專業所長，在自己的業務范圍內，依據自身的資源、設
備和專業隊伍，對災害中的具體特殊事物的要求，承擔特殊職能任務。主要部門包括：公
路、運輸、交通、郵電、通信、物資、財政、公安、武警、消防、保險公司、紅十字會、
慈善機構、審計等。這些部門在災害發生后承擔著交通、通信、搶險、維修、物資供應、
醫療救護、衛生防疫、社會治安、保險理賠、對救災物資實行情況的監督和審計。
(三)災害決策指揮機構
災害的決策指揮機構是一個常設機構，由各級行政首長掛牌負責。主要的機構有以下幾個。
1．國家森林防火總指揮部。設在林業部內，各地方還可根據實際需要，聯絡當地的駐
軍和其他部門組成森林防火指揮部，具體負責當地的森林防火工作。
2．國家防汛抗旱總指揮部。設在水利部內，我國的幾大江河流域，如長江、黃河、淮
河、松花江、珠江等，在其流域區域內設立相關省、市、自治區、直轄市政府及相關部門
聯合組成防汛指揮部。
3．對口災害管理部門。與常設機構相對應，各地方還成立了與災害相對應的職能部門。
在各省、市、自治區、縣，設立不同級別的民政廳(局)、計委、建委、林業、水利、地質、
氣象、環保等業務部門。在同級政府和上級業務部門的領導下，彼此構成了相互溝通聯系
的災害管理體系。
(四)臨時性災害管理協調機構
臨時性的災害管理協調機構主要有以下幾個。
1．對付災害的突發性和重大事故機構，如在地震、特大工礦事故中，中央政府、地方政
府和有關機構會同當地駐軍、武警、消防組成臨時性的抗災救災指揮部，領導抗災救災工作。
2．屬于全國性的重大災害，由國務院組成抗災救災領導小組，指揮和協調全國的抗災
救災工作。
3．由部門或行業組成減災指揮機構，來對付災害的發生。如郵電、通信、交通、運輸、
工程建筑等實施抗災救災業務和服務。
(五)綜合災害管理協調組織
在抗災救災工作中，為了響應聯合國在第42屆聯大第169號的決議，我國于1989年4
月成立了“中國國際減災十年委員會”，后稱國家減災委員會，辦公機構設在民政部，負責
減災委員會的具體日常工作。該機構由28個單位組成委員會，屬于部級協調機構，國務院
領導任主任，現任領導為回良玉。該組織負責制定中國國際減災十年活動的方針、政策和行
動計劃，并協調其他部門、群眾團體、新聞機構共同開展國際減災十年活動，同時指導各地
方的減災工作。國務院批準了中華人民共和國減災規劃(1998--2010年)的通知(1998
年4月29日)，國家減災委員會辦公室、民政部辦公廳發布了《廣泛開展減災進社區活動的
通知》(2004年9月13日)，國務院辦公廳還發布了《=關于中國國際減災委員會更名為國家
減災委員會》的通知(2005年4月2日)。并大力加強與國際組織的聯系和合作，充分證明
了我國政府對災害救援工作的重視。通過減災、抗災、救災工作的實施和培訓，提高了我國
災害管理的業務能力和水平，為抗擊災害的侵襲，起到了積極預防和減災的作用。
二、政府的災害管理政策
(一)政策的制定原則
無論中央還是地方政府在進行災害管理時，為有效地組織和實施災害救援工作，為加
強國際間的合作與交流，切實做好災害管理，就要提出相應的法律、法規，分清各級組織
的明確職責，制定和明確災害管理的政策。國家政策制定要遵循以下原則。
1．對國家災情的客觀分析和評價。我國的自然災害種類多，發生頻率高，具有一定的
區域性和季節性，許多災害與人為的破壞有著密切的關系，災害帶來的損失嚴重，破壞的
程度很難一概而論。對具體災情的比較客觀的分析和評價，對于我們實際了解災害的侵害
程度，實施相應的災害救援工作，穩定社會的政治、經濟秩序，都有著非常現實的意義。
2．對災害管理可用資源的客觀評價。國家的災害管理政策要與現實的國力資源、物力
資源、人力資源相一致。因此，在災害的管理中一定要客觀地評介我國的可用資源能力，
制定切實可行的災害管理政策。
3．對災害的組織管理安排。中央對災害的管理負主要責任，并根據各部門具體掌握的
災害救援的資源，合理地組織和安排災害的管理權限。
4．建立與其他政策的相互聯系。災害的救援工作不是一個孤立的活動，它與其他領域
的關系有很大的聯系，在考慮制定災害的管理政策時，要綜合其他領域的相互利益和協調
發展，并同國家的發展規劃和利益相一致。
(二)災害管理政策要素
1．減災方針政策。長期以來，我國制定了“為國民經濟和社會發展服務”和“以預防
為主，抗防相結合”的減災基本方針。將防災減災視為與穩定社會秩序、保持經濟發展具
有相同地位的工作。既建立了防災減災監測與預防系統，也逐步加強了減災工程建設。
2．救災方針政策。我國是一個農業大國，對自然環境的依賴性大，抵御災害的侵襲程
度低。而對于一個自然災害頻發的國家來說，制定救災的方針政策，對盡量避免災害的侵
襲，減少災害的損失，安定災區民眾的生活和生產秩序，迅速恢復和建設自己的家園，是
一個重要的問題。
在我國的救災工作中，實行了各級政府對災害發生的高度重視，緊密地依靠解放軍和
預備役部隊作為抗災的主力軍，貫徹落實了“依靠群眾，依靠集體，生產自救，互助互濟，
輔之以國家必要的救濟和扶持”的救災工作方針，對突發的自然災害積極組織群眾的轉移
和安置，維護社會的安定和團結。
三、災害管理系統的劃分
(一)災害分級管理體系的制定
我國的災害發生頻率高，許多災害發生在農村，而相當地區的農民還尚未脫貧致富，
在災害發生時，他們更加陷入貧困。加之我國國民經濟并不發達，面對特重大的自然災害，
救災救濟工作的壓力很大。對于災民來說，在災害面前，也不能完全依賴國家和各級政府
的支援，要樹立積極的抗災救災的思想。從1983年的民政工作會議上，對救災工作的政策
和方針實行了一系列的改革，變一味的“輸血”為“造血”，讓災民從單純地依靠生活救濟
變為自力更生，互助互救，以積極的態度去戰勝自然災害的襲擊。因而，實現災害的分級
管理，對于我們在災害中實行社會化的管理，開創了一條新路。
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