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2007-生態建設與改革發展林業重大問題調查研究報告 版權信息
- ISBN：9787503851490
- 條形碼：9787503851490 ; 978-7-5038-5149-0
- 裝幀：暫無
- 冊數：暫無
- 重量：暫無
- 所屬分類：>
2007-生態建設與改革發展林業重大問題調查研究報告 節選
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2007年是現代林業建設的開局之年。為了把握科學發展的主動權，國家林業局黨組
繼續把林業重大問題調查研究，作為科學決策，推動生態建設和林業改革發展的重要基
礎性工作來推進。一年來，調查研究工作認真貫徹落實全國林業廳局長會議精神，緊緊
圍繞現代林業建設，突出林業改革，林業碳匯與應對氣候變暖，林業生物質能源建設，
森林生態文化建設，防沙治沙、石漠化治理等重大林業工程建設，國家主體功能區規劃
與區域森林生態效益補償，產業發展，物權法實施與林業產權制度建設等重點。調研工
作緊密結合業務需要，深入基層，深入群眾，形成了多篇選題準確、分析透徹、建議實
用的調研報告，為出臺有關政策文件創造了良好的條件，有力地支持了各項林業工作的
深入開展。
2007年生態建設穩步推進，改革取得重大進展，產業快速發展，富民興林成效明
顯，林業工作領域不斷拓展，森林防火工作明顯加強。林業的內涵和功能得到了進一步
豐富和延伸，林業的生態、經濟和社會效益充分發揮，為建設社會主義新農村、構建社
會主義和諧社會作出了重要貢獻。同時，林業在配合國家“氣候外交”，樹立負責任大
國形象方面扮演了重要角色。
黨的十七大高舉中國特色社會主義偉大旗幟，對繼續推進改革開放和社會主義現代
化建設，實現全面建設小康社會的宏偉目標作出了全面部署。十七大報告中提出“建設
生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。
循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生
態環境質量明顯改善。生態文明觀念在全社會牢固樹立”，要求“加強水利、林業、草
原建設，加強荒漠化石漠化治理，促進生態修復。加強應對氣候變化能力建設，為保護
全球氣候作出新貢獻”，這為生態建設帶來了前所未有的發展機遇，也對林業工作提出
了更高的要求，必將引領生態建設與林業改革發展進入一個新的階段。
深人貫徹落實十七大精神，推動科學發展，促進生態文明與社會和諧，奪取全面建
設小康社會新勝利，必須鞏固和加強林業的重要地位，走中國特色的現代林業建設道路。
目前，我國生態產品供給仍然無法滿足建設生態環境良好國家的需要；林業產業發展仍
然難以滿足為社會提供豐富林產品的需要；生態文化建設仍然難以滿足傳播生態理念、
弘揚先進文化的需要。在發展的新起點上，我們必須清醒地看到現階段林業發展面臨的
問題，繼續深入開展調查研究，準確把握生態文明建設對林業的新要求，深化林業改革，
加快轉變發展方式，推進現代林業三大體系建設，努力發揮現代林業在生態文明建設中
的重要作用，促進林業又好又快發展，為奪取全面建設小康社會的新勝利作出新的貢獻。
關于林業重點-!-程建設成果鞏固與發展政策
天然林資源保護工程全面停伐森工企業改革
思路及若干政策問題
——關于四川、云南兩省重點森工企業的調研報告
天然林資源保護工程(以下簡稱“天保工程”)
實施以來，長江、黃河流域重點森工企業在連續近
10年全面停止森林采伐后，當前面臨的狀況如何?
下一步改革走向如何?需要解決哪些問題?*近，
我們帶著這一系列問題，到四川、云南兩個重點省
份進行了專題調研。通過調研，我們欣喜地看到森
工企業在實施天保工程后的發展變化，同時也了解
到森工企業面臨的諸多困難，特別是集體林權制度
改革對部分森工企業生存產生的重大影響。引發我
們思考的主要問題是，按照建設現代林業的要求，
森工企業如何進行“脫胎換骨”式的改造和體制創
新，以解決社會各界普遍關注的天保工程結束并停
止森林采伐后，森工企業怎么生存和發展的問題。
一、重點森工企業為我國林業建設
做出了重大歷史性貢獻
我國國有林區，主要包括黑龍江、吉林、內蒙
古、新疆、云南、四川、陜西、甘肅、青海9省
(自治區)的國有林區。新中國成立初期，為了滿足
國民經濟恢復發展需要的木材，國家在國有林區先
后投資建設了135個林業局，即森工采伐企業，亦
稱上游企業。在135個林業局中，黑龍江、吉林、
內蒙古3省(自治區)84個，其他6省(自治區)51
個。在51個林業局中，四川省22個，云南省16
個。國家在國有林區還投資興建與采伐企業相配套
的木材運輸企業、木材加工企業、林產化工企業、
林機修造企業、林業筑路企業等，亦稱下游企業。
為適應林區社會生產生活的需要，林區又相繼興建
起了醫院、學校，以及各種商業服務網點等，逐步
形成了獨立的林區社會管理體系。早在20世紀50
年代，國家就有計劃地組織開發西南國有林區。林
業部編制了《金沙江林區開發規劃總方案》，國家計
委批準了這個方案。60年代中期，林業部根據國家
大三線建設的部署，成立了金沙江林區會戰指揮
部，從全國各地抽調一大批林業技術骨干，參加林
區開發會戰工作。隨后不久，會戰指揮部由于“文
革”的原因停止工作。但會戰期間建立了一批林業
局、水運局、木材加工廠、林業機械廠等企事業單
位，為后期開發該林區奠定了基礎。作為金沙江林
區組成部分的雅礱江林區，開發管理權下放給四川
省后，四川省成立了雅礱江林區會戰指揮部，又新
建了一批重點森工企業及附屬單位，一直延續到
1982年林業管理體制下放有關地州，會戰指揮部才
徹底解體。
據有關資料表明，四川省國有林區從開發建設
至1985年底，森工基本建設累計完成投資12．57億
元，其中國家投資11．03億元。建設林區公路6 746
千米，渠道1 131千米，河道整治2 157公里，水
運收漂工程40處，貯木場14處，大中橋梁77座
(3 153延長米)，電站92座(裝機容量5 859千
瓦)，房屋122．2萬平方米。建成森工(林業)局24
個，木材加工企業64個，機修企業5個，林化企
業9個，設計施工企業4個，運輸企業3個，林業
職工17萬多人，其中森工采運職工9萬多人。到
實施天保工程前，四川重點森工企業累計為國家生
產商品材1．2億立方米，上交利稅20多億元，修
建林區公路增加到7 700多千米。云南省森工基本
建設，1952～1987年，共完成投資8．74億元，修
建林區公路18 139千米，房屋建筑187．41萬平方
米，形成木材生產能力130萬～140萬立方米，鋸
材140萬～150萬立方米，膠合板1萬立方米，纖
維板1．2萬立方米，各種機械設備6 500多臺，基
本建成了木材生產、加工、綜合利用、設計施工、
林業機械生產和維修、汽車運輸、水運出河、鐵路
中轉等相互配套的森林工業生產體系，上繳利稅
3．5億元(其中稅金1億元)，職工6萬多人。四川、
云南兩省國有林區的開發建設，森工企業的建設發
展，為支援國家“大三線”建設，促進國民經濟發
展，繁榮少數民族地區經濟，以及林區文化教育、
醫療衛生事業等，都做出了歷史性重大貢獻。森工
企業的輝煌歷史已記載在中國林業建設的史冊上。
由于國有林區長期不合理的開發利用，森林資
源集中過伐嚴重，天然林資源急劇下降，可采資源
接續不上，引發形成了森工企業“兩危”(森林資源
危機、企業經濟危困)的局面。到天保工程實施前
的幾年，大部分森工企業生產經營十分艱難，大量
富余職工無業可就，工資收入低，生活拮據，林區
社會各種矛盾越積越深。森工企業以犧牲生存基礎
的森林資源為代價，在為國家創造巨大社會財富、
提供大量木材的同時，卻陷入了前所未有的困
境中。
二、天保工程給森工企業帶來了
深刻變化和影響
1998年，天保工程在國有林區開始試點，2000
年全面實施。東北、內蒙古重點國有林區森工企業
實行減伐限產，木材產量減幅40％，而長江、黃河
流域天保工程區，包括四川、云南的森工企業則全
面停伐減產。天保工程的實施，有力促進了國有林
區森林資源的保護、恢復和發展，給四川、云南兩
省正處于“兩危”中的森工企業注入了“強心劑”，
激活了森工企業的“肌體”，帶來了森工企業一場深
刻變革。
(1)森工企業經營活動由采伐木材全面轉向森
林管護。以采伐生產木材為主要目的的云南、四川
兩省森工企業，在實施天保工程后都積極采取措
施，轉變經營方向，調整內部組織機構。一是調整
木材生產組織結構。四川省阿壩藏族羌族自治州馬
爾康林業局將原來的9個林場縮減為5個，局機關
減少、合并科室5個，取消了木材生產管理機構，
原來山上的采伐工段改建為森林管護所，在管護所
下又增設了若干管護站。二是落實森林管護責任區
和責任人。森林管護作為森工企業的“主業”，人員
就業的主渠道，工作得到全面加強，措施得到有效
落實。各森工企業按管護難易程度，將森林管護劃
分為若干責任區，落實管護責任人，實行分片承包
管護，森工企業職工徹底由砍樹人轉變為護林人。
三是營造公益林成為森工企業主要生產活動。部分
森工企業在自己經營區的宜林荒山荒地上開展營造
林活動，部分無經營區的森工企業在當地政府的協
調下，利用國家公益林補助資金，安排富余職工為
農村集體和農民造林育林。森工企業經營活動內容
的改變，實際上已失去了原有森工采伐企業的性
質，森林保護正成為森工企業的主要任務。
(2)森工企業經濟來源由經營性收入變為財政
性撥款。過去森工企業圍繞木材生產開展一切經營
活動和管理工作，其經濟來源主要來自于木材采伐
收入。天保工程的實施，完全改變了森工企業再生
產循環過程，資金循環鏈也隨之中斷，F在企業全
部資金來源于天保工程建設國家的財政補助性資金
和公益林建設投入。一是職工的工資收入，主要依
靠森林管護費的補助，以及從事公益林造林的勞務
費。由于從編制天保工程實施方案以來，管護費和
公益林投入標準一直沒變，使得大部分森工企業職
工工資多年來一直處于低水平狀況，有的還不到地
方工業企業職工收入的一半。二是森工企業管理和
政社性人員的工資收入來源也發生變化。企業管理
和黨群工婦等機關人員，因天保工程未安排專項補
助，企業又無經營性收入，不得不占用管護費。森
工企業中的森林公安和尚未轉到地方的學校等人員
也因補助標準一直未增加，與地方公安、教師等人
員的收入差距在擴大。三是企業職工養老、醫療等
保險，國家安排了專項補助，但因歷史遺留欠賬，
以及非統籌外項目支出等，需要企業承擔支出的費
用還不少，但企業無力通過經營收入來解決這些問
題。森林管護費便成了各種政策性資金缺口的開支
來源，包括遺屬供撫人員生活補助費、社保資金補
差、政社性人員工資補差、離退休人員政策性費用
補差等。近幾年，四川省采取有力措施，省財政專
項安排資金解決了森工企業職工社保資金、死亡職
工一次性撫恤金、離退休人員死亡喪葬費，遺屬生
活困難補助費等，確保了林區社會穩定。但不少地
方存在的問題并沒有完全解決。森工企業經濟來源
的變化，表明森工企業已不具有市場活動的經營行
為，體現的是財政撥款的事業單位管理行為。
(3)森工企業管理體制由傳統體制開始向新的
體制過渡。天保工程實施后，森工企業自成系統的
封閉管理體制發生了重大轉變。一是改革重點森工
企業條條管理體制。四川省“三州”(甘孜藏族自治
州、阿壩藏族羌族自治州、涼山彝族自治州)是森
工企業比較集中的地區，在州一級均設有林管局，
統一管理州屬森工采伐企業及附屬企業，與州林業
局并列，在州政府領導下分別管理重點森工和地方
林業。1998年天保工程全面停伐后，“三州”先后
將林管局合并到林業局，由林業局統一行使對地方
林業和森工企業的管理職能，解決了森工和營林
“兩張皮”的問題和解決了森工企業與地方林業的矛
盾，理順了關系，確保了重點森工企業順利實施天
保工程。二是實行重點森工企業屬地管理體制。云
南省16個重點森工企業，除80年代先期下放給寧
蒗縣政府1個和思茅行政公署(現為普洱市)3個
外，其余12個均為省屬管理。林業“三定”以前，
全省重點森工企業共有經營面積8 839．65萬畝，林
業“三定”后，森工企業大面積經營區劃給了農村集
體和農民，森工企業取得林權證的經營面積只剩下
726萬畝，僅為原經營面積的8．2％，不少森工企
業沒有什么生存空間，甚至無立足之地。多年來森
工企業與地方和群眾的利益矛盾不斷，生存環境十
分困難。天保工程啟動后，1999年省委、省政府作
出了省屬重點森工企業實行屬地管理的決定，將13
戶重點森工企業成建制移交給所在地的縣(市)，人
財物一并移交，實行屬地管理。有效解決了森工企
業職工分流安置問題，實現了職工有林可管(護)，
有地可造(林)，有錢可發(工資)。但這一體制的
改變，同時使得部分森工企業解體。清水江、紅旗
兩個林業局分別跨2個縣，江邊林業局跨3個縣，
南盤江林業局跨4個縣，云臺山林業局跨5個縣。
實行屬地管理后，一個林業局也就被分解成2～5
個部分，分別劃歸所在縣(市)，原林業局作為一個
整體實際上已不存在了。三是企業辦社會移交地方
管理。四川、云南兩省按照省委省政府深化國有企
業改革的要求，森工企業在分離辦社會職能方面取
得實質性進展。四川省2005年和2006年連續2年，
由省財政每年安排800萬元，補助森工企業剝離社
會職能。目前已移交給地方的森工企業醫院17所，
學校15所。云南省森工企業自辦的中小學18所、
醫院18所也已全部移交給地方管理，森林公安分
局及派出所22個，已并人所在縣林業局森林公安
局。全省僅剩下地跨四川省、設在攀枝花市的金沙
江林產品公司(國家開發金沙江林區遺留下來，原
為金沙江水運局)問題未解決。社會職能的移交，
為深化森工企業改革打下了良好基礎。
三、進一步推進重點森工企業
改革的思路
四川、云南兩省國有林區森林資源主要分布在
江河上游源頭，邊遠貧困少數民族地區，山高坡
陡，地形地貌復雜，生態環境脆弱，森林資源以天
然林為主體，生物多樣性豐富，是我國森林資源中
的“精華”。保護好這些區域的天然林資源，對于維
系國土生態安全，促進區域經濟發展，增進各民族
人民團結，實現社會經濟可持續發展等，都具有十
分重要的意義。
實施天保工程的森工企業既不是創建初期的森
工企業，也不是天保工程前的森工企業，成為企業
不像企業、事業不像事業的“兩不像”企業。名義上
叫企業，實際已完全失去了經營創利、自負盈虧的
企業功能。但又不是事業單位，現在森工企業主要
從事公益性的森林資源管護，依靠天保工程財政專
項補助經費，維持生存運轉，沒有機構事業編制，
也沒有地方財政預算。緊緊抓住機遇，進一步深入
推進森工企業的體制改革，已成為建設現代林業不
可回避的重要工作。
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