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立法法與程序 本書特色
在美國法律教育界與律師實務界，“美國法精要”（Nutshell Series）是頗具特色的一套叢書。這套書*突出的特點當推它們的簡捷明快、深入淺出。眾多法學院的學生將這套書作為課外的輔助教材，由此掌握美國各主要部門的精義；執業律師也經常借助這套書。以迅速了解自己尚未熟習的某些部門法，或者溫習過去曾經學過的某些課程。
相信這套叢書也能贏得國內讀者的歡迎。無論是法律專業的本科生、研究生，還是執業律師或其他人士，都能從這套叢書中獲得有關美國法律的大量知識，對自己的學習和工作有所助益。此外，通過閱讀原汁原味的英文來學習美國法律也應能提高讀者的法律英語水平，促進與美國同行的直接對話與交流。
——許傳璽
美國哈弗大學法博士（J.D.）
耶魯大學社會文化人類學博士
現任中國政法大學中美法學院院長、教授、博士生導師
立法法與程序 內容簡介
《立法之法律與程序》一書由杰克.戴維斯教授撰寫。于1975年由西方出版社作為“法律精要”系列其中的一本**次出版，1986年再版。這里所介紹的版本即是1986年版。作者將該書獻給美國明尼阿波利斯市的選民們，因為自1958年至1982年這24年來，戴維斯一直擔任明尼蘇達州的參議員。而這本書即是他在任參議員期間寫成。按照作者在其序言中所說，這本書出版后，受到各方好評。成為許多議會游說家們的“指南”。他的一個既是大學教授、議會游說員（lobbyists），又是前參議員的老朋友讀后說，“沒錯，就是這么回事！”
是否是“這么回事”，我們看了本書作者的資歷、所介紹的內容及其傳遞的思想即可得出結論。該書作者有24年立法工作經驗，作為明州議會參議院多數黨領袖并主管司法委員會，他負責過無數重大法案的制定和通過、委員會的建制與參議院的人事安排。由這樣一位經驗豐富的行家來寫這本書，應該說是非常合適的。
再看本書的內容框架，五大部分囊括了（1）立法的程序，（2）法案的制定，（3）立法權之分析，（4）憲法的影響，（5）法律解釋。其他關于立法之法律與程序的書也主要包括這些方面，如倫頓經濟學院麥克.贊德（Michael Zander）教授的《立法程序》（The Law-Making Process）。本書在五大部分之中又用了無數章節對立法的程序、方法、結構、制度、內外部關系等等作了極為詳盡的介紹。以法案起草為例，就有對法案起草的技巧、內容、編輯、以及應該避免的錯誤等有非常細致同時又簡明生動的描述。若非一個在立法機關里浸潤了幾十年的行家里手是不可能做到的。怪不得那些議會游說員們會人手一冊，將其作為了解并進而影響議會立法活動的寶典。從這個意義上說，此書在學術價值上雖不能與一些大理論家的著作如哈耶克（F.A. Hayek）的《法律，立法與自由》（Law，Legislation and Liberty）相比，但從實用的角度看，則是無其他同類書籍能夠望其項背的。對中國讀者而言，雖然不能直接受益其實用性（如將此書作為游說美國或中國的立法機構的指南），卻能夠從此書對立法過程生動實際的描述與討論中，一窺美國立法體制與過程的全貌，并將其精華部分借鑒于完善中國的立法體制之中。
通過對程序的描述而傳遞出的深邃思想，則是此書*有價值*值得注意的。首先，作者告訴我們，立法是重要而有影響（impact）的。一國之中從憲政、稅收、財政、環境、就業、刑罰、婚姻等制度，到騎摩托是否戴頭盔，做美容是否清洗梳子等瑣事，都要受到法律的規范。因此，立法不是兒戲，不能等閑視之，更不能事不關己。好的立法不論對國家或個人都會產生好的影響，反之則會貽害無窮。*近美國國會在醞釀是否通過一項《引誘版權侵權法》法案，目的在于規范任何能夠導致網絡版權侵權的計算機技術。許多人（特別是網絡界）對此強烈反對，認為該項法律可能阻止新技術的發展。而在中國，北京市的一項交通法規在汽車駕駛人與行人之間引起激烈辯論，結果法規偏向行人的利益，駕駛人不論對錯都要承擔交通事故的后果。就是法律對社會及個人生活發生影響的例子。
因為立法關乎國家乃至每個國民個體的切身利益，所以“那些希望從立法機構得到點什么的人必須自己去要求（“Those who want something from a legislature must ask for it.”）。立法機關更像一個“評審團”（Board of Review），很少主動立法，而是對人們（或利益集團）提出的訴求作出反應、判斷并在此基礎上形成法規。該書作者甚至認為物理學中的“慣性”（inertia）原理是立法機關普遍的特質，也即是說，法案的通過一般由外界力量推動，否則就擱在委員會“休息”。這個概念對一些中國讀者或許有些陌生，他們認為立法是立法機關（或“上邊”）主動的事情，與自己無關。他們只管執行（或想辦法規避）通過的法律。其實，當民眾將自己視為“立法者”，為自己的利益積極提出立法訴求后，所通過的法律就更容易為人們所自愿遵守。因此，立法應該被看作是一個自下而上的過程，而不是相反。
當然，大多數情況下，普通民眾不可能親自參與立法過程，他們需要找代言人（或議會游說員）。代言人或游說員的作用類似法庭中幫助法官發現并判斷案件真相的律師。一項法案如果沒有人反對，即使對某些民眾不利，也可能就此通過，就像法庭中的“缺席審判”一樣。有了院外游說，就能在一定程度上保證立法的公平公正。因為，“正當程序”（due process）的三大要素：通告、聽證機會以及公正的審判團，在立法程序中只有“通告”是嚴格要求的；公民的聽證機會一般由議會游說員代行；立法過程中也沒有“公正的審判團”。因為與法官不同，立法者不可能不偏不倚，不與相關利益人接觸。相反，他們必須不斷地聽取各方相關利益人的訴求，而這些訴求一般是通過院外游說傳達的。中國的立法程序也要求立法咨詢與聽證，但一般是“自上而下”，有選擇的，而不像美國的院外游說是自下而上，無孔不入。如果在中國的立法過程中也注入一股院外游說的力量，也許對立法的公正與民主有積極促進的作用。
本書另一值得關注之點是立法權力的來源與劃分。美國聯邦憲法第十修正案明確規定，“憲法未授之于美國或未禁止給予各州的權力，保留在各州或人民。”因此，美國國會只享有憲法授予的立法權；而各州享有所有這些權力以及剩余的立法權。也就是說，州立法權的范圍寬于美國國會的立法權。中國的立法權劃分正好相反，全國人大享有所有立法權，各省自治區與國務院及其下屬機構享有全國人大授予的立法權。這兩種相反的劃分，基于兩個相反的理論預設。在中國，全國人大代表人民，與人民一體；而在美國，州即是人民，而聯邦政府則是剝奪和侵犯人民權益的潛在威脅。這兩種不同的體制都強調“主權在民”，但究竟是中央還是地方權力機關更能代表民意，則是見仁見智。不過，在實踐中，兩種體制實際上在日益靠近，美國國會根據憲法**條的“必要與恰當”（necessary and proper）條款不斷擴大聯邦政府的立法權力；而中國地方政府也通過“先行立法”等形式不斷超越憲法與立法法所界定的權限范圍。
與中國立法另一不同之處是，美國法院的判例與立法機關的法律具有同等效力，這種做法能夠同時發揮議會與法院在不同方面的作用：前者宏觀，后者具體。兩相補充，就可以保證法律既具穩定性，又有靈活性，可以應對不斷變化，紛繁復雜的社會事務。當然，法官立法，除了是長期的普通法傳統外，對法官職業素質的要求也不一般，并不一定適合中國的法律傳統與國情。
*后，想在此提一提本書作者關于法院與立法機關之間的關系。美國法院與立法機關之間雖是“分權與制衡”的關系，但對司法權似乎更為偏重，比如法院可以對立法進行違憲審查，而議會卻不能干涉法院判案。按照馬歇爾大法官在馬布里訴麥迪遜（1804年）的判決，只有那些將法律適用于具體案件的人才有權解釋法律，并在法律發生沖突時，決定哪一項法律違背了憲法，哪一項法律更加適用于解決某一糾紛。當然，法院在行使違憲審查權時，也要受到諸多限制。在中國，法律發生沖突時，特別是涉及是否違憲的問題時，全國人大常委會享有絕對的解釋權。但對此理論界存在爭議，實踐中法院也常常面對必須立即對法律違憲或沖突問題作出解釋的案例。等候立法機關解釋不僅會延誤判案，也不一定得到適當合理的解釋，因為立法者哪里有處理具體案件的執法者更了解實際情況呢？
以上只是對本書蜻蜓點水般的評價，比較側重制度方面。其實正如我在前面所說，本書*重要的是她的實用性，因此，對立法程序技術層面的描述才是*主要，*詳細，*實際和*精彩的？上В抻谄，我不能夠在這方面與讀者做更多分享。相信讀者在仔細閱讀本書后，定能全面深入地了解與掌握這些實際而精彩之處。
我現在雖以知識產權法為教學與研究的主要領域，但許多年來一直對憲政制度，特別是立法制度的研究與關注情有獨鐘，花了不少時間與精力研究各國立法制度。這一特殊的偏好，來自于我當年在中國的*高立法機關工作的那段經歷。我非常感謝那段經歷，以及在那段經歷中共同工作過的人們。那段經歷雖然很短，不能與戴維斯的24年相比，卻讓我能夠從一個局內人的角度看待中美的立法體制，并讓我有理由相信，中美立法制度中的差距與差別，通過一代又一代為中國立法制度的發展辛勤奉獻的精英們的努力正在大大縮小。這本書在中國的出版，無疑會為這一努力過程助上一臂之力。
立法法與程序 目錄
PREFACE
PART 1:THE LEGISLATIVE PROCESS
Chapter 1.Four Fundamental Ideas
A.Lagislation Is Important
1-1 Legislation Has an Impact
1-2 The Tasks That Make Legislarures Important
B.Obligation to Petition
2-1 fBoard of Review
2-2 The Silver Platter
2-3 Malapportioned Lobbying
C.The Forces at Work
3-1 Acquiescence
3-2 Inertia
D.Legislation Is Words
4-1 A Bill for an Act
4-2 Legislative Initiative Through Bill Drafting
4-3 Legislative Initative Through Amendment Drafting
Chapter 2.Legislative Institutions
A.How Legislatures Vary-And Don't
5-1 Common Threads
5-2 Federal Congress and State Legislatures
5-3 Year to Year
A.How Legislatures Vary-And Don't-Continued
5-4 Senate and Assembly
5-5 Committee to Committee
5-6 Issue to Issue
5-7 Good Days and Bad Days
5-8 Ant the Deadline
B.The Universal Institution
6-1 Bicarmeral-Unicameral
6-2 The Extended Institution
6-3 Lobbyists
6-4 Committees
6-5 Subcommittees
6-6 Leadership
6-7 Legislative Norms
6-8 Seniority
C.The Members
7-1 Impact of Politics
7-2 Legisaltive Roles
7-3 Other Legisaltive Types
D.Questions of Ethics
8-1 On the Merits
8-2 Negative Publicity
8-3 The Causes of Cynicism
8-4 Perspective on Honesty
8-5 Perspectives on Legislative Compromise
8-6 Perspectives on Responsiveness and Independence
8-7 How Legislators Represent
8-8 A Balancing Test on Political Courage
PART II:MAKING A BILL
PART III:PERSPECTIVES ON LEGISLATIVE POWER
PART IV:IMPACT OF CONSTITUTIONS
PART V:STATUTORY INTERPRETATION
INDEX
PART 1:THE LEGISLATIVE PROCESS
Chapter 1.Four Fundamental Ideas
A.Lagislation Is Important
1-1 Legislation Has an Impact
1-2 The Tasks That Make Legislarures Important
B.Obligation to Petition
2-1 fBoard of Review
2-2 The Silver Platter
2-3 Malapportioned Lobbying
C.The Forces at Work
3-1 Acquiescence
3-2 Inertia
D.Legislation Is Words
4-1 A Bill for an Act
4-2 Legislative Initiative Through Bill Drafting
4-3 Legislative Initative Through Amendment Drafting
Chapter 2.Legislative Institutions
A.How Legislatures Vary-And Don't
5-1 Common Threads
5-2 Federal Congress and State Legislatures
5-3 Year to Year
A.How Legislatures Vary-And Don't-Continued
5-4 Senate and Assembly
5-5 Committee to Committee
5-6 Issue to Issue
5-7 Good Days and Bad Days
5-8 Ant the Deadline
B.The Universal Institution
6-1 Bicarmeral-Unicameral
6-2 The Extended Institution
6-3 Lobbyists
6-4 Committees
6-5 Subcommittees
6-6 Leadership
6-7 Legislative Norms
6-8 Seniority
C.The Members
7-1 Impact of Politics
7-2 Legisaltive Roles
7-3 Other Legisaltive Types
D.Questions of Ethics
8-1 On the Merits
8-2 Negative Publicity
8-3 The Causes of Cynicism
8-4 Perspective on Honesty
8-5 Perspectives on Legislative Compromise
8-6 Perspectives on Responsiveness and Independence
8-7 How Legislators Represent
8-8 A Balancing Test on Political Courage
PART II:MAKING A BILL
PART III:PERSPECTIVES ON LEGISLATIVE POWER
PART IV:IMPACT OF CONSTITUTIONS
PART V:STATUTORY INTERPRETATION
INDEX
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