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內(nèi)蒙古國(guó)土空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與規(guī)劃方略
包郵 內(nèi)蒙古國(guó)土空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與規(guī)劃方略
作者：趙云平
開(kāi)本：
16開(kāi)
頁(yè)數(shù)：
232
本類榜單：經(jīng)濟(jì)銷量榜
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內(nèi)蒙古國(guó)土空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與規(guī)劃方略 版權(quán)信息
- ISBN：9787517711735
- 條形碼：9787517711735 ; 978-7-5177-1173-5
- 裝幀：一般膠版紙
- 冊(cè)數(shù)：暫無(wú)
- 重量：暫無(wú)
- 所屬分類：>>
內(nèi)蒙古國(guó)土空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與規(guī)劃方略 本書特色
1.內(nèi)蒙古自治區(qū)研究室是研究?jī)?nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的權(quán)威組織。2.國(guó)土開(kāi)發(fā)與規(guī)劃是當(dāng)下熱點(diǎn)和難點(diǎn)，題材有吸引力。3.數(shù)據(jù)嚴(yán)謹(jǐn)且*新，是重要的參考資料。
內(nèi)蒙古國(guó)土空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與規(guī)劃方略 內(nèi)容簡(jiǎn)介
本書是在內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目的大力支持下，以 2018 年年度立項(xiàng)重點(diǎn)課題“以‘多規(guī)合一’理念完善內(nèi)蒙古國(guó)土空間規(guī)劃的總體思路和技術(shù)路徑研究”為基礎(chǔ)，進(jìn)行邏輯框架、主要內(nèi)容和文字表述等方面的修改、增加和完善的基礎(chǔ)上完成的。從理論和實(shí)踐相結(jié)合的角度，分析綜述了規(guī)劃演進(jìn)歷程及理論基礎(chǔ)、內(nèi)蒙古國(guó)土空間本底條件及開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀、內(nèi)蒙古國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略思路和優(yōu)化方向、國(guó)內(nèi)外空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)及對(duì)內(nèi)蒙古的借鑒、內(nèi)蒙古空間規(guī)劃多規(guī)合一的思路和任務(wù)、內(nèi)蒙古空間規(guī)劃的技術(shù)路徑及體系、內(nèi)蒙古空間規(guī)劃保障制度的改革與創(chuàng)新等內(nèi)容。全書思路清晰、分析深入、觀點(diǎn)鮮明，對(duì)內(nèi)蒙古提出空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與規(guī)劃思路具有創(chuàng)新性和可操作性。在國(guó)家和自治區(qū)空間規(guī)劃編制仍處于實(shí)踐探索階段的背景下，推出該項(xiàng)研究成果，對(duì)內(nèi)蒙古及相關(guān)省（自治區(qū)、直轄市）未來(lái)編制國(guó)土空間規(guī)劃具有較大的參考價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值。
內(nèi)蒙古國(guó)土空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與規(guī)劃方略 目錄
**章?? 引?? 言
一、研究背景?? ………………………………………………………………… 001
二、相關(guān)研究綜述?? …………………………………………………………… 005
三、相關(guān)概念界定?? …………………………………………………………… 010
四、研究思路及內(nèi)容?? ………………………………………………………… 014
五、研究框架與研究方法?? …………………………………………………… 015
第二章?? 規(guī)劃演進(jìn)歷程及理論基礎(chǔ)
一、我國(guó)規(guī)劃體系的演進(jìn)歷程?? ……………………………………………… 018
二、國(guó)土空間規(guī)劃的理論基礎(chǔ)?? ……………………………………………… 029
第三章?? 內(nèi)蒙古國(guó)土空間本底條件及開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀
一、內(nèi)蒙古國(guó)土空間本底條件概述?? ………………………………………… 037
二、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及空間布局現(xiàn)狀?? ………………………………………… 044
三、內(nèi)蒙古國(guó)土空間特征及開(kāi)發(fā)狀況綜合評(píng)價(jià)?? …………………………… 055
第四章?? 內(nèi)蒙古國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略思路和優(yōu)化方向
一、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的原則要求 …………………………………… 064
二、國(guó)土空間規(guī)劃的上位引領(lǐng) ……………………………………………… 072
三、各類國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)格局及管控策略 ………………………………… 076
第五章?? 國(guó)內(nèi)外空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)及對(duì)內(nèi)蒙古的借鑒
一、國(guó)外空間規(guī)劃實(shí)踐 ……………………………………………………… 090
二、我國(guó)空間規(guī)劃多規(guī)合一試點(diǎn)情況 ……………………………………… 093
三、典型省區(qū)市空間規(guī)劃試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn) …………………………………… 095
四、典型市縣空間規(guī)劃試點(diǎn)實(shí)踐 …………………………………………… 098
五、對(duì)內(nèi)蒙古完善國(guó)土空間規(guī)劃的啟示 …………………………………… 106
第六章?? 內(nèi)蒙古空間規(guī)劃多規(guī)合一的思路和任務(wù)
一、內(nèi)蒙古現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃體系梳理 …………………………………… 110
二、內(nèi)蒙古各類國(guó)土空間規(guī)劃的差異表現(xiàn)及形成原因 …………………… 115
三、推進(jìn)內(nèi)蒙古空間規(guī)劃多規(guī)合一的總體思路 …………………………… 119
第七章?? 內(nèi)蒙古空間規(guī)劃的技術(shù)路徑及體系
一、國(guó)土空間規(guī)劃試點(diǎn)技術(shù)總結(jié) …………………………………………… 125
二、國(guó)土空間規(guī)劃的技術(shù)體系構(gòu)成 ………………………………………… 132
三、空間規(guī)劃重點(diǎn)環(huán)節(jié)的技術(shù)方略 ………………………………………… 141
第八章?? 內(nèi)蒙古空間規(guī)劃保障制度的改革與創(chuàng)新
一、國(guó)家層面空間規(guī)劃法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系的修訂完善 ……………………… 160
二、內(nèi)蒙古空間規(guī)劃法規(guī)規(guī)章的修訂與完善 ……………………………… 176
三、空間規(guī)劃管理職能的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一 ……………………………………… 180
第九章?? 結(jié)論與建議
一、研究結(jié)論 ………………………………………………………………… 187
二、工作建議 ………………………………………………………………… 188
三、研究展望 ………………………………………………………………… 190
參考文獻(xiàn)…………………………………………………………… 192
附錄?? 空間規(guī)劃主要政策文件匯編……………………………… 196
后?? 記……………………………………………………………… 218
展開(kāi)全部
內(nèi)蒙古國(guó)土空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與規(guī)劃方略 節(jié)選
**章?? 引?? 言 一、研究背景 （一）項(xiàng)目提出背景 規(guī)劃是對(duì)未來(lái)發(fā)展的整體把握，是對(duì)未來(lái)戰(zhàn)略的長(zhǎng)遠(yuǎn)思考，是國(guó)家和地方對(duì) 發(fā)展藍(lán)圖的總體構(gòu)想，是愿景落實(shí)落地的方案謀劃，因而規(guī)劃長(zhǎng)期以來(lái)在我國(guó)經(jīng) 濟(jì)運(yùn)行、產(chǎn)業(yè)政策等宏觀調(diào)控體系中具有不可替代的作用。而在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社 會(huì)發(fā)展各類規(guī)劃體系中，空間規(guī)劃具有基礎(chǔ)性、支撐性的作用，因?yàn)槿绻麤](méi)有相應(yīng) 的空間和土地作為保障，任何美好的規(guī)劃愿景和宏偉藍(lán)圖設(shè)計(jì)都將無(wú)法落地變現(xiàn)。 但是，長(zhǎng)期以來(lái)，由于各級(jí)政府和各個(gè)部門都有組織編制和發(fā)布實(shí)施規(guī)劃的相 應(yīng)權(quán)限，且各有各的法律依據(jù)、技術(shù)路徑、標(biāo)準(zhǔn)體系和審批管理機(jī)制，同時(shí)規(guī)劃作 為各部門行政權(quán)力的載體之一，其編制和管理也涉及各部門利益，從而導(dǎo)致規(guī)劃不 銜接、不統(tǒng)一等問(wèn)題嚴(yán)重，許多規(guī)劃甚至存在著明顯的矛盾和沖突。如在空間規(guī)劃 的制發(fā)和管理方面，就涉及國(guó)土部門的土地空間管理、城鄉(xiāng)建設(shè)部門的城鄉(xiāng)空間管 理以及農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)、草原、水利、交通、環(huán)保等部門的專業(yè)空間管理等。各 個(gè)部門規(guī)劃不銜接、不統(tǒng)一，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)空間管理混亂、空間開(kāi)發(fā)無(wú)序、生 態(tài)環(huán)境惡化、環(huán)境污染加重。統(tǒng)一規(guī)劃編制和管理職能，促進(jìn)多規(guī)合一，已經(jīng)成為 我國(guó)強(qiáng)化國(guó)土空間管控、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的必需舉措。 正是基于上述背景，黨的十八大以來(lái)，黨中央按照“五位一體”總體布局和 “四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，全面深化體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和整體謀 劃，統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域改革。其中深化國(guó)土空間規(guī)劃體系改革，構(gòu)建統(tǒng)一銜接的空間 規(guī)劃體系，提高國(guó)土空間治理能力和現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的高效利用成為深化改 革的重要任務(wù)之一。為了貫徹落實(shí)中央關(guān)于以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間 性規(guī)劃、推進(jìn)多規(guī)合一的戰(zhàn)略部署，深化規(guī)劃體制改革創(chuàng)新，建立健全統(tǒng)一銜接的 空間規(guī)劃體系，2014 年 8 月，國(guó)家啟動(dòng) 28 個(gè)市縣多規(guī)合一工作，2017 年 1 月又開(kāi) 展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)工作，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體制改革進(jìn)入從中央到地方不 同層面、不同階段、不同區(qū)域的深入推進(jìn)階段。2018 年 3 月，中共中央印發(fā)《深化 黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，決定組建自然資源部，要求對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù) 進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者 職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負(fù)責(zé)測(cè)繪和地質(zhì)勘查行 業(yè)的管理等。至此，國(guó)家空間規(guī)劃和管控體制改革邁出關(guān)鍵性、實(shí)質(zhì)性的一步，將 徹底解決空間規(guī)劃“九龍治水”的管理局面，以自然資源管理部門為主的空間規(guī)劃 的新管理體制將全面建立。在新的管理體制要求下，深入總結(jié)多規(guī)合一、空間規(guī)劃 試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步研究國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)路徑和體系，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)一步落 地實(shí)施將顯得尤為重要。 內(nèi)蒙古自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“內(nèi)蒙古”）地處祖國(guó)北部邊疆，獨(dú)特的區(qū)情條件決 定了其在我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略格局中具有特殊的地位和作用。內(nèi)蒙古橫跨我 國(guó)“三北”，東西長(zhǎng) 2400 多公里，南北寬 1700 多公里，是我國(guó)北方地區(qū)重要的生 態(tài)屏障。同時(shí)，內(nèi)蒙古煤炭、金屬、稀土和各種非金屬礦產(chǎn)資源十分豐富，耕地、 草原等農(nóng)牧業(yè)資源充裕，既是我國(guó)重要的能源供應(yīng)和保障基地、能源重化工產(chǎn)業(yè)集 聚區(qū)，又是國(guó)家重要的糧油乳肉等農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地，生產(chǎn)和生態(tài)功能等 都很重要。此外，作為少數(shù)民族集聚區(qū)和北部邊疆地區(qū)，內(nèi)蒙古的發(fā)展好壞不僅涉 及 2500 萬(wàn)內(nèi)蒙古人民的自身福祉，更涉及國(guó)家的安全穩(wěn)定及對(duì)外開(kāi)放大局。因此， 實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和管控科學(xué)化、合理化，不僅對(duì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古本地美麗與發(fā)展雙贏 十分重要，而且對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。但是，目前內(nèi)蒙古在國(guó)土空間 開(kāi)發(fā)方面存在著較為嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境脆弱、環(huán)境污染加劇、空間開(kāi)發(fā)無(wú)序、人產(chǎn)城 布局不合理、用地矛盾突出等問(wèn)題，極大地影響著內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā) 展。雖然形成這些問(wèn)題的原因有多種，但長(zhǎng)期以來(lái)空間規(guī)劃不科學(xué)、各類規(guī)劃不銜 接、空間規(guī)劃職能多頭管理是其中的重要原因。因此，在新形勢(shì)下加快推進(jìn)內(nèi)蒙古 空間規(guī)劃管理體制改革和方法創(chuàng)新顯得尤為迫切。 但是，目前內(nèi)蒙古在空間規(guī)劃管理改革探索方面相較于全國(guó)其他省份仍顯滯 后，只是在 2015 年 2 月，根據(jù)主體功能區(qū)劃分，啟動(dòng)了準(zhǔn)格爾旗、杭錦后旗和扎 蘭屯市三個(gè)縣級(jí)多規(guī)合一試點(diǎn)工作，后續(xù)既沒(méi)有深入總結(jié)推廣，也沒(méi)有再參與國(guó)家 省級(jí)試點(diǎn)。因此，目前內(nèi)蒙古既缺乏空間規(guī)劃多規(guī)合一的基礎(chǔ)理論知識(shí)、成熟的設(shè) 計(jì)思路，又缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)程和人才基礎(chǔ)等。在基于國(guó)家試點(diǎn)技術(shù)路徑和借鑒先 進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究探索符合內(nèi)蒙古區(qū)情特點(diǎn)和實(shí)際需求的多規(guī)合一規(guī)劃理 論、方法、標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)路徑，對(duì)促進(jìn)內(nèi)蒙古建立合理的空間開(kāi)發(fā)格局和管控機(jī)制具 有重大現(xiàn)實(shí)意義。 （二）研究目的和意義 開(kāi)展空間規(guī)劃的多規(guī)合一，既是黨中央、國(guó)務(wù)院全面深化改革的一項(xiàng)重大舉 措，也是內(nèi)蒙古目前深化改革的重中之重。加快推進(jìn)空間規(guī)劃改革和多規(guī)合一工 作，完善內(nèi)蒙古國(guó)土空間規(guī)劃的總體思路和技術(shù)路徑，是為了更好地貫徹落實(shí)五大 理念，確保以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的理念協(xié)調(diào)推進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，保 障“兩個(gè)屏障”a 和“北疆亮麗風(fēng)景線”b 等建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)美麗與發(fā)展雙贏目標(biāo)。 同時(shí)，對(duì)于有效解決目前內(nèi)蒙古所轄各旗縣市區(qū)及各行業(yè)主管部門規(guī)劃交叉重復(fù)、 布局沖突、相互矛盾，國(guó)土空間管理低效、管控粗放等突出問(wèn)題，優(yōu)化資源配置、 提高行政效能、全面建成小康社會(huì)等均具有重要促進(jìn)作用，是一項(xiàng)既利于引導(dǎo)長(zhǎng)遠(yuǎn) 科學(xué)發(fā)展，又利于解決目前空間開(kāi)發(fā)和管理中存在的問(wèn)題，戰(zhàn)略意義與現(xiàn)實(shí)意義兼 備的必需舉措。具體意義主要表現(xiàn)在以下 6 個(gè)方面。 1. 多規(guī)合一是新時(shí)代轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的要求 在我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代的背景下，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的粗放型發(fā)展方式，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)推 動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，走集約型、節(jié)約型、創(chuàng)新型高效發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展成為 迫切任務(wù)。既往規(guī)劃亂象折射的各種問(wèn)題必須徹底解決，以多規(guī)合一為基礎(chǔ)的規(guī)劃 體制改革是適應(yīng)、影響和推動(dòng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的客觀需要。 a 景如月、賈立斌等：《內(nèi)蒙古：“兩個(gè)屏障”守邊疆》，新華網(wǎng)呼和浩特2014年8月15日電。“兩個(gè) 屏障”指“我國(guó)北方重要的生態(tài)安全屏障”和“祖國(guó)北疆安全屏障”。 b 陳沸宇、吳勇：《守護(hù)好祖國(guó)北疆亮麗風(fēng)景線》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年5月22日12版。 2. 多規(guī)合一是解決規(guī)劃諸多弊病、矛盾、不暢問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要 目前內(nèi)蒙古橫向、縱向、綜合、專項(xiàng)等規(guī)劃種類繁多，各個(gè)管理職能部門自成 體系，以規(guī)劃指導(dǎo)發(fā)展本身沒(méi)有問(wèn)題，但各種各類規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、邊界重疊或 空白、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問(wèn)題較多，影響了規(guī)劃的有效實(shí)施。多規(guī)合一將從技術(shù)上、 管理上根本解決這些問(wèn)題，確保規(guī)劃有效落地實(shí)施。 3. 多規(guī)合一是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用的需要 國(guó)土空間具有唯一性和不可再生性，規(guī)劃無(wú)序?qū)е掳l(fā)展無(wú)章，亂建亂占、亂 拆亂挖等造成各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素空間布局不科學(xué)、不合理，環(huán)境破壞、生態(tài)侵?jǐn)_造 成不可挽回的損失，挑戰(zhàn)著生態(tài)底線和開(kāi)發(fā)秩序。多規(guī)合一旨在站在空間管控和科 學(xué)、合理、和諧的角度，確保國(guó)土空間可持續(xù)利用。 4. 多規(guī)合一是深化公共空間管理體制，重構(gòu)良好規(guī)劃體系的需要 規(guī)劃所顯現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，造成的諸多發(fā)展問(wèn)題和國(guó)土空間不節(jié)約問(wèn)題已經(jīng) 非常嚴(yán)重。實(shí)現(xiàn)對(duì)公共管理秩序尤其是對(duì)自然空間的良好管控，是公共管理的基本 和根本職責(zé)。多規(guī)合一是深化公共空間管理體制的基礎(chǔ)性工作，也是改革重構(gòu)統(tǒng)一 銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的需要。 5. 多規(guī)合一是貫徹落實(shí)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依規(guī)辦事的要求 從中共十八屆四中全會(huì)關(guān)于依法治國(guó)的決定，到“四個(gè)全面”的布局要求，都 離不開(kāi)對(duì)各種規(guī)章制度的制定和執(zhí)行。規(guī)劃亂象折射的無(wú)序發(fā)展，映射的是法治觀 念和法治思維缺失，關(guān)鍵是缺乏嚴(yán)肅強(qiáng)硬的法治保障。以多規(guī)合一為基礎(chǔ)深化規(guī)劃 體制改革是強(qiáng)化、嚴(yán)肅和加強(qiáng)規(guī)劃立法及嚴(yán)肅執(zhí)法的要求。 6. 多規(guī)合一是推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng) +”，建設(shè)數(shù)字內(nèi)蒙古、智慧內(nèi)蒙古的需要 以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智慧、人工智能等為代表的新一代信 息通信技術(shù)是當(dāng)前及未來(lái)發(fā)展的重要方向，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng) +”政務(wù)、信息化、數(shù)字化及 智慧化是內(nèi)蒙古的重要戰(zhàn)略部署。多規(guī)合一*終必須以大數(shù)據(jù)為支撐，以業(yè)務(wù)平臺(tái)為 載體，實(shí)現(xiàn)全域空間邊界的有效管控。因此推進(jìn)多規(guī)合一試點(diǎn)工作，建設(shè)多規(guī)合一信 息平臺(tái)是建設(shè)數(shù)字內(nèi)蒙古、智慧內(nèi)蒙古的重要支撐、主要內(nèi)容及核心領(lǐng)域。 二、相關(guān)研究綜述 （一）國(guó)外空間規(guī)劃研究綜述 1. 國(guó)外空間規(guī)劃思想的演進(jìn) 空間規(guī)劃（spatial planning）作為專有名詞，首次出現(xiàn)在 1983 年歐洲區(qū)域規(guī)劃 部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上通過(guò)的《歐洲區(qū)域 / 空間規(guī)劃章程》中。1997 年，《歐盟空間規(guī)劃制度 概要》中進(jìn)一步指出，空間規(guī)劃是由公共部門使用的，用于影響未來(lái)活動(dòng)空間分布 的政策；空間規(guī)劃的目的是創(chuàng)造一個(gè)更合理的土地利用及功能關(guān)系的地域組織，平 衡發(fā)展和保護(hù)環(huán)境兩個(gè)需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。但若從嚴(yán)格意義上來(lái)講， 空間規(guī)劃的思想開(kāi)始于 19 世紀(jì)末 20 世紀(jì)初的德國(guó)。德國(guó)將全國(guó)劃分成若干個(gè)相互 聯(lián)系的區(qū)域并進(jìn)行全面的空間規(guī)劃；之后，英國(guó)、法國(guó)、日本、荷蘭等國(guó)家才陸續(xù) 開(kāi)展全國(guó)性的空間規(guī)劃。 在現(xiàn)代空間規(guī)劃發(fā)展的近 100 年中，“空間規(guī)劃”的內(nèi)涵不斷演進(jìn)，不同時(shí)期 的空間規(guī)劃理論思想基礎(chǔ)不同，故發(fā)展出了不同的空間規(guī)劃模式。 首先，影響空間規(guī)劃的是理想主義思想，即傳統(tǒng)的烏托邦主義。該思想的典型 理論產(chǎn)物之一，即 19 世紀(jì)末英國(guó)人埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）提出的 田園城市理論。霍華德在其著作《明日的田園城市》中系統(tǒng)分析城市和鄉(xiāng)村的各 自優(yōu)點(diǎn)，從人民的利益出發(fā)，提出一種兼有城鄉(xiāng)優(yōu)點(diǎn)又摒棄兩者缺點(diǎn)的理想社會(huì)城 市，即田園城市。田園城市的理論雖沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，但對(duì)后續(xù)空間規(guī)劃的理念產(chǎn)生 了深遠(yuǎn)的影響，例如 21 世紀(jì)以來(lái)我國(guó)提出的生態(tài)城市、城鄉(xiāng)一體、區(qū)域協(xié)調(diào)等均 是理想主義規(guī)劃的傳承和延續(xù)。 其次，理性主義認(rèn)為邏輯推理也是發(fā)現(xiàn)真理的方法之一，通過(guò)系統(tǒng)分析可得到 對(duì)事物的本質(zhì)認(rèn)識(shí)，從而掌握規(guī)律，并用這些規(guī)律來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐。由此發(fā)展出“系統(tǒng) 規(guī)劃理論”和“理性過(guò)程規(guī)劃理論”，兩者雖有差異，但其共性是強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)劃和土 地利用深層次的探索，注重規(guī)劃的“科學(xué)性”，例如將區(qū)位理論、地租理論等運(yùn)用 內(nèi)蒙古國(guó)土空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與規(guī)劃方略 三校 正文.indd 5 2021-8-25 11:5 到規(guī)劃中。但理性的規(guī)劃不免增加了規(guī)劃的前提條件和基礎(chǔ)假設(shè)，一定程度上脫離了 現(xiàn)實(shí)條件，所以，麥克勞林（Maclaurin）才會(huì)質(zhì)疑，“規(guī)劃不只是一系列理性的過(guò)程， 而且在某種程度上，它不可避免地是特定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)歷史背景的產(chǎn)物”a。 與理性主義相對(duì)的人本主義于 20 世紀(jì)初起源于歐洲大陸，20 世紀(jì) 50 年代后傳入 美國(guó)。其基本特征是更加注重人的內(nèi)在意識(shí)和非理性情感，在規(guī)劃過(guò)程中更加凸顯人 的本性、社會(huì)歷史的文化價(jià)值。將重點(diǎn)放在人的身上后，生存環(huán)境和生活質(zhì)量成為空間 規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)，尤其在 20 世紀(jì) 60 年代，人們開(kāi)始反思工業(yè)化城市的發(fā)展歷程，人 本主義地位再一次提高。簡(jiǎn)·雅各布斯（Jane Jacobs）在《美國(guó)大城市的生與死》中否 定了“理想城市”設(shè)計(jì)，因?yàn)槠浜鲆暳舜蠖际械膹?fù)雜性、公眾的差異性和城市的本質(zhì)。 再次，生態(tài)思想，相當(dāng)于人本主義思想的衍生。在工業(yè)化、城市化飛速發(fā)展， 環(huán)境、資源、能源等問(wèn)題不斷涌現(xiàn)的大背景下，生態(tài)學(xué)作為研究生物和環(huán)境間相互 關(guān)系的學(xué)科而受到關(guān)注。生態(tài)學(xué)是一個(gè)龐大的學(xué)科，其對(duì)空間規(guī)劃*具影響的是景 觀生態(tài)學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)和可持續(xù)發(fā)展理論這幾個(gè)分支。1992 年 6 月，在巴西里約熱 內(nèi)盧召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)《地球憲章》，提出“人類要生存，地球要 拯救，環(huán)境與發(fā)展必須協(xié)調(diào)”的新的人類發(fā)展觀，標(biāo)志著人類在生態(tài)思想的指導(dǎo)下 開(kāi)始步入可持續(xù)發(fā)展時(shí)代。 *后，權(quán)威主義貫穿空間規(guī)劃的發(fā)展。權(quán)威主義*初被提出時(shí)，代表的是一種 介乎極權(quán)主義政治和現(xiàn)代民主政治之間的過(guò)渡型政治體制，表現(xiàn)特點(diǎn)是倡導(dǎo)公共權(quán) 威與公民自由的共存和兼容。在土地私有制國(guó)家，空間規(guī)劃作為對(duì)私人土地產(chǎn)權(quán)的 約束，須通過(guò)借助具有權(quán)威性的工具來(lái)保證空間規(guī)劃的落實(shí)。比如以立法的方式制 定規(guī)劃，或是令空間規(guī)劃成為法律的“第二準(zhǔn)則”或“準(zhǔn)法律”，或是通過(guò)法律賦 予空間規(guī)劃?rùn)?quán)威性。除此之外，各國(guó)也通過(guò)賦予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的規(guī)劃?rùn)?quán)力，以使規(guī) 劃的制定和執(zhí)行具有可靠的保障。空間規(guī)劃是國(guó)家治理體系的重要組成部分，而規(guī) 劃的權(quán)威性則是規(guī)劃實(shí)施和治理有效的根本保障。 思想的演進(jìn)是空間規(guī)劃發(fā)展的基礎(chǔ)和內(nèi)涵，結(jié)合每個(gè)國(guó)家的歷史、經(jīng)濟(jì)和社會(huì) 發(fā)展階段、資源環(huán)境稟賦和文化傳統(tǒng)，對(duì)外形成多種多樣的空間規(guī)劃模式。通常， 將世界空間規(guī)劃模式劃分為地方自治（美國(guó)和澳大利亞）、國(guó)家干預(yù)（法國(guó)、日本 和韓國(guó)）和適度干預(yù)（德國(guó)和英國(guó)）三種類型。但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這種劃分并不十分準(zhǔn) a （英）J. B. 麥克勞林：《系統(tǒng)方法在城市和區(qū)域規(guī)劃中的應(yīng)用》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，1998年。 確。因?yàn)楸镜剀洝⒂矖l件皆不相同，每個(gè)國(guó)家和地區(qū)的空間規(guī)劃模式并非一成不 變，而是隨著時(shí)代主題、內(nèi)外環(huán)境、政治變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整。 2. 國(guó)外空間規(guī)劃技術(shù)的發(fā)展 1949 年，美國(guó)學(xué)者福格特（W. Vogt）所著《生存之路》一書中首次把人類對(duì)自 然資源環(huán)境的過(guò)度開(kāi)發(fā)造成的生態(tài)變化稱為“生態(tài)失衡”，并明確提出區(qū)域承載力概 念，以反映區(qū)域資源環(huán)境的人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的容量。直到 1953 年美國(guó)生態(tài)學(xué)家?jiàn)W 德姆（Eugene P.Odum）在《生態(tài)學(xué)基礎(chǔ)》中才賦予承載力概念較精確的數(shù)學(xué)形式。 1960—1970 年，美國(guó)麻省理工學(xué)院梅多斯指導(dǎo)的研究小組，引入系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模 型對(duì)全球的環(huán)境發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行探索，模擬人口增長(zhǎng)、工業(yè)化、糧食生產(chǎn)、自然資源 消耗和環(huán)境污染之間的復(fù)雜反饋關(guān)系，并提出“零增長(zhǎng)”的發(fā)展模式。后來(lái)，英國(guó) 科學(xué)家馬·斯萊塞（M. Sleeser）提出計(jì)算資源環(huán)境承載力的新方法——增加承載力 的策略模型，該方法基于新的資源環(huán)境承載力定義，綜合考量人口、資源、環(huán)境和 發(fā)展之間的關(guān)系，并建立了系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型，通過(guò)模擬不同發(fā)展策略下的關(guān)系變化 制訂以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為目標(biāo)的區(qū)域發(fā)展優(yōu)選方案。 空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的研究可以追溯至 20 世紀(jì)初，美國(guó)景觀科學(xué)家運(yùn)用手工 繪圖和疊加的方式完成了空間適宜性評(píng)價(jià)。20 世紀(jì) 60 年代，景觀建筑師伊恩·麥 克哈格（Ian Mcharg）提出土地適宜性評(píng)價(jià)方法，將地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)應(yīng)用 到土地適宜性評(píng)價(jià)中，旨在強(qiáng)調(diào)對(duì)土地的合理利用；1972 年，畢克（Beek）等遵循 這一理念對(duì)土地質(zhì)量滿足某一用途的程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出為農(nóng)業(yè)土地利用規(guī)劃服 務(wù)的土地適宜性評(píng)價(jià)分類體系。1976 年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織頒布《土地評(píng)價(jià)綱要》，該 納要將土地適宜性評(píng)價(jià)分為當(dāng)前適宜性評(píng)價(jià)和潛在適宜性評(píng)價(jià)兩個(gè)方面，是當(dāng)前國(guó)際 影響*為廣泛的土地適宜性評(píng)價(jià)綱要。隨后世界各國(guó)參照這一綱要建立各自的土地評(píng) 價(jià)體系，廣泛開(kāi)展土地適宜性評(píng)價(jià)。 （二）國(guó)內(nèi)空間規(guī)劃研究綜述 1. 國(guó)內(nèi)空間規(guī)劃思想的演進(jìn) 在國(guó)內(nèi)，空間規(guī)劃的發(fā)展正盛，一套完整的空間規(guī)劃體系即將確立；但回溯我 國(guó)的發(fā)展歷程，會(huì)發(fā)現(xiàn)從古代起便已經(jīng)有了空間規(guī)劃的思想。與國(guó)外理想主義相對(duì) 應(yīng)的是儒家所提出的“大同”愿景。儒家學(xué)派創(chuàng)始人孔子曾言：“大道之行也，天下 為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子，使老有所終，壯有所 用，幼有所長(zhǎng)，矜、寡、孤、獨(dú)、廢疾者皆有所養(yǎng)……是謂大同。”可以看出，理 想主義的思想早已扎根于中華民族文化精神的沃土中。規(guī)劃是一種合理的預(yù)期，通 過(guò)實(shí)踐將其轉(zhuǎn)變成事實(shí)，提升整個(gè)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展水平，所以這個(gè)規(guī)劃不僅要立 足于現(xiàn)實(shí)，更要超越現(xiàn)實(shí)，只有這樣才能促成有效創(chuàng)新；理想主義思想在“超越現(xiàn) 實(shí)”的預(yù)期上功不可沒(méi)。 此外，還有中國(guó)的人本主義思想。從自古就有的“民為邦本，本固邦寧”“仁 者愛(ài)人”“民為貴，社稷次之，君為輕”等思想，影響著政治家在治國(guó)興邦上的探 索；到如今的“以人為本”，將人民的利益放在首位，充分體現(xiàn)對(duì)人的尊嚴(yán)、價(jià)值 和權(quán)利的尊重和保護(hù)。以這些理念為基礎(chǔ)，當(dāng)環(huán)境問(wèn)題、生態(tài)問(wèn)題涌現(xiàn)時(shí)，才會(huì)有 “科學(xué)發(fā)展”“五個(gè)理念”等發(fā)展理念的提出和確立，以“人”為前提發(fā)展、完善國(guó) 家的空間規(guī)劃體系。 前文所述，生態(tài)思想對(duì)國(guó)外空間規(guī)劃理念影響深遠(yuǎn)，其主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方 面。其中的“可持續(xù)發(fā)展理論”對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念產(chǎn)生了極大的影響。1992 年 6 月，聯(lián)合國(guó)在里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，通過(guò)了以可持續(xù)發(fā)展為核心 的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21 世紀(jì)議程》等文件；隨后，中國(guó)政府就編制了《中 國(guó) 21 世紀(jì)議程——中國(guó) 21 世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，并首次把“可持續(xù)發(fā) 展戰(zhàn)略”納入我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。此后，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略成為國(guó)家空 間布局規(guī)劃的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一，在國(guó)家各類規(guī)劃類文件中均會(huì)強(qiáng)調(diào)、體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展 戰(zhàn)略對(duì)決策的影響。 進(jìn)入 21 世紀(jì)后，在國(guó)家推行的多規(guī)合一試點(diǎn)工作中反映出諸多矛盾和問(wèn)題， 其中之一是我國(guó)規(guī)劃體系法制化不足，即規(guī)劃的權(quán)威性不夠，在一定程度上影響了 規(guī)劃的落實(shí)落地。 通過(guò)呼應(yīng)比較國(guó)內(nèi)空間規(guī)劃思想與國(guó)外空間規(guī)劃思想，可以看出，“空間規(guī)劃” 的概念相對(duì)來(lái)說(shuō)是新的，但影響它的思想由來(lái)已久。戴吾三教授根據(jù)我國(guó)的特點(diǎn)， 將其分為禮制秩序思想、因地制宜思想、功能分區(qū)思想、形式主義象征思想、集中 主義思想、意識(shí)形態(tài)思想、農(nóng)本思想、中庸思想、尚祖思想等。這些思想不斷演 化，至今仍閃耀著空間規(guī)劃的光芒，影響著空間規(guī)劃發(fā)展的歷程。 2. 國(guó)內(nèi)空間規(guī)劃技術(shù)的發(fā)展 空間規(guī)劃的研究對(duì)象，既是制度本身，也是城市和區(qū)域，是一個(gè)復(fù)雜的耦合 系統(tǒng)，綜合評(píng)價(jià)技術(shù)水平將直接影響規(guī)劃的落實(shí)途徑和實(shí)施過(guò)程中矛盾的解決思 路。有學(xué)者將我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃待破解的技術(shù)問(wèn)題歸納為以下幾個(gè)方面：資源環(huán)境 承載能力、國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、用途管制的邏輯、管制規(guī)則及彈性以及國(guó)土空間的演變 規(guī)律。
內(nèi)蒙古國(guó)土空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與規(guī)劃方略 作者簡(jiǎn)介
趙云平，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心（經(jīng)濟(jì)信息中心）總經(jīng)濟(jì)師，研究員。
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