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改善農(nóng)村公共服務(wù) 版權(quán)信息
- ISBN：9787508610993
- 條形碼：9787508610993 ; 978-7-5086-1099-3
- 裝幀：暫無
- 冊數(shù)：暫無
- 重量：暫無
- 所屬分類：>>
改善農(nóng)村公共服務(wù) 內(nèi)容簡介
改善農(nóng)村公共服務(wù)是改善農(nóng)民生活，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容之一。在目前的中國偏遠(yuǎn)農(nóng)村，道路、水電、學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重匱乏，不同地區(qū)之間差距很大，有的地方甚至無法達(dá)到國家要求的*低標(biāo)準(zhǔn)。中國政府把提供農(nóng)村公共服務(wù)的職責(zé)更我地轉(zhuǎn)移到地方政府的手中，但自分稅制改革以后，地方政府的的收入大大降低，出現(xiàn)了資源和責(zé)任嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象，為了改善農(nóng)村公共服務(wù)，中央政府應(yīng)該給予地方政府什么樣的資助？對如何對地方政府進(jìn)行問責(zé)？本書給出了明確的建議，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
改善農(nóng)村公共服務(wù) 目錄
致謝
概要
第1章 引言
1.1 背景和目標(biāo)
1.2 農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)狀
1.3 研究框架和方法
第2章 中央(和省級)政府
2.1 公共服務(wù)提供的框架和授權(quán)
2.2 公共服務(wù)的資金來源
2.3 中央一級的監(jiān)督和評估
第3章 地方(縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))政府
3.1 服務(wù)提供的分配
3.2 地方政府的財(cái)政
3.3 國家農(nóng)村公共服務(wù)政策的執(zhí)行
第4章 服務(wù)提供者
4.1 事業(yè)單位和地方政府的授權(quán)
4.2 事業(yè)單位的融資
4.3 事業(yè)單位的人事管理
4.4 服務(wù)提供者對地方政府的問責(zé)制
第5章 服務(wù)對象和公民
5.1 關(guān)于公共服務(wù)提供的信息
5.2 公民對監(jiān)督和評估的積極參與
5.3 公共服務(wù)提供中的磋商與積極參與
5.4 公共服務(wù)的融資
5.5 參與的制度
第6章 總結(jié)和建議
6.1 總結(jié)
6.2 建議
第7章 試點(diǎn)改革的框架
7.1 概述
7.2 目標(biāo)和制度安排
7.3 設(shè)計(jì)過程和內(nèi)容
附件1 衛(wèi)生部門責(zé)任的分配
附件2 目前由地方出資或者共同出資的任務(wù)
附件3 有關(guān)教育經(jīng)費(fèi)的表格
附件4 監(jiān)督和評估以績效為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付所面臨的挑戰(zhàn)
附件5 改革農(nóng)村生產(chǎn)和文化服務(wù)：湖北模式
附件6 公立學(xué)校的私營化管理：拉丁美洲的案例
附件7 將監(jiān)督與評估制度化
附件8 中國農(nóng)村扶貧以社區(qū)為主導(dǎo)的發(fā)展試點(diǎn)
附件9 以社區(qū)為主導(dǎo)的發(fā)展模式的國際經(jīng)驗(yàn)
概要
第1章 引言
1.1 背景和目標(biāo)
1.2 農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)狀
1.3 研究框架和方法
第2章 中央(和省級)政府
2.1 公共服務(wù)提供的框架和授權(quán)
2.2 公共服務(wù)的資金來源
2.3 中央一級的監(jiān)督和評估
第3章 地方(縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))政府
3.1 服務(wù)提供的分配
3.2 地方政府的財(cái)政
3.3 國家農(nóng)村公共服務(wù)政策的執(zhí)行
第4章 服務(wù)提供者
4.1 事業(yè)單位和地方政府的授權(quán)
4.2 事業(yè)單位的融資
4.3 事業(yè)單位的人事管理
4.4 服務(wù)提供者對地方政府的問責(zé)制
第5章 服務(wù)對象和公民
5.1 關(guān)于公共服務(wù)提供的信息
5.2 公民對監(jiān)督和評估的積極參與
5.3 公共服務(wù)提供中的磋商與積極參與
5.4 公共服務(wù)的融資
5.5 參與的制度
第6章 總結(jié)和建議
6.1 總結(jié)
6.2 建議
第7章 試點(diǎn)改革的框架
7.1 概述
7.2 目標(biāo)和制度安排
7.3 設(shè)計(jì)過程和內(nèi)容
附件1 衛(wèi)生部門責(zé)任的分配
附件2 目前由地方出資或者共同出資的任務(wù)
附件3 有關(guān)教育經(jīng)費(fèi)的表格
附件4 監(jiān)督和評估以績效為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付所面臨的挑戰(zhàn)
附件5 改革農(nóng)村生產(chǎn)和文化服務(wù)：湖北模式
附件6 公立學(xué)校的私營化管理：拉丁美洲的案例
附件7 將監(jiān)督與評估制度化
附件8 中國農(nóng)村扶貧以社區(qū)為主導(dǎo)的發(fā)展試點(diǎn)
附件9 以社區(qū)為主導(dǎo)的發(fā)展模式的國際經(jīng)驗(yàn)
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改善農(nóng)村公共服務(wù) 節(jié)選
第1章 引言
1.1 背景和目標(biāo)
進(jìn)入21世紀(jì)以后。中國采取了新的發(fā)展模式。強(qiáng)調(diào)建設(shè)各地區(qū)和各部門協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)主義和諧社會(huì)①。在這個(gè)新的發(fā)展模式下，政府大幅增加了向貧困人口和農(nóng)村地區(qū)傾斜的項(xiàng)目，并反映在過去幾年里眾多的官方文件②和許多新的項(xiàng)目中。建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”是“少取、多予、放活”的農(nóng)村方針的關(guān)鍵組成部分。
這是中國在快速的經(jīng)濟(jì)增長過程中進(jìn)行的一次及時(shí)的政策調(diào)整。以解決部門和地區(qū)間出現(xiàn)的巨大差距。尤其是過去十多年來拉大的差距③。*大的差距出現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民之間，幾乎所有的計(jì)算都表明，城市人均收入現(xiàn)在已經(jīng)超出農(nóng)村的3倍以上，這一比例是世界上*大的之一。而且，農(nóng)村居民享受的公共服務(wù)也遠(yuǎn)遜于城市。減少這些差異是建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵一步。
在實(shí)施這個(gè)新的發(fā)展模式時(shí)，政府面臨著重重挑戰(zhàn)。首先，由于農(nóng)村人口的龐大規(guī)模和農(nóng)村地區(qū)存在的服務(wù)和服務(wù)質(zhì)量的巨額“欠賬”，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)需要巨額的資金。如果將農(nóng)村服務(wù)提高到城市的水平，就需要投入大量的資源①。其次，在中國高度分權(quán)的財(cái)政和行政體制下（見報(bào)告后面內(nèi)容），絕大部分公共服務(wù)是由地方政府提供和出資的。由于中央政府在社會(huì)服務(wù)提供的預(yù)算支出中的比重不到總額的l0％，包括教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利和救濟(jì)等方面（表1一1），它對農(nóng)村的社會(huì)事務(wù)的控制（如加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)）相對較弱，因此，中央政策并不能確保在地方得到執(zhí)行。即使中央政府注資支持地方的服務(wù)，這些資源在到達(dá)縣級前還需要經(jīng)過省級和地市級的傳遞。在每一級（包括縣級）都可能發(fā)生截留資金的情況，另外目前中央政府對地方政府問責(zé)的手段還不充足。
本報(bào)告的目的是協(xié)助中央政府，尤其是國家發(fā)展和改革委員會(huì)（國家發(fā)改委）制定一個(gè)改善農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的總體戰(zhàn)略。而且，本報(bào)告也要協(xié)助國家發(fā)改委和有關(guān)部門制定具體的改革措施，來迅速執(zhí)行這項(xiàng)戰(zhàn)略的某些具體內(nèi)容。為了這個(gè)目的，本研究評估了當(dāng)前中國農(nóng)村公共服務(wù)提供的情況，提出了政策建議，不僅包括加強(qiáng)政策和計(jì)劃，而且要改革分配機(jī)制和管理體制，以支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。
1.2農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)狀
城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距非常大。有些貧困地區(qū)經(jīng)常達(dá)不到國家政策所要求的水平。2003年估算的中國的人類發(fā)展指數(shù)，城市是0.81，而農(nóng)村地區(qū)只有0.67（UNDP，2005）。除了收入的差距外，這個(gè)指數(shù)還反映了農(nóng)村較低的預(yù)期壽命（農(nóng)村是69.6，比城市少5.6歲）和教育水平。農(nóng)村地區(qū)ls一64歲的人口沒有接受過任何正規(guī)教育的比例是8.7％——是城市的3倍多。城鄉(xiāng)間服務(wù)提供的差距還反映在資金支出、可獲得性和質(zhì)量上。例如，城市地區(qū)的經(jīng)常性人均教育支出比農(nóng)村高3倍，衛(wèi)生支出也幾乎是農(nóng)村地區(qū)的3倍（2003年數(shù)字，UNDP，2005）。對于各種服務(wù)的可獲得性，下面這個(gè)事例足以說明問題：城市里每1000人的醫(yī)生數(shù)是5.2，在農(nóng)村只達(dá)到2.7（2002年數(shù)字，衛(wèi)生部，2004年）。其造成的后果差異非常明顯：農(nóng)村的嬰兒死亡率（2001）是33.8％0，幾乎是城市（13.6％0）的3倍。類似的城鄉(xiāng)差距也存在于教育和基礎(chǔ)設(shè)施方面，如供水和衛(wèi)生設(shè)施、道路和信息通訊技術(shù)（ICT）上。①
政府為改善農(nóng)村公共服務(wù)正在進(jìn)行巨大的努力。過去幾年，改善公共服務(wù)的一些重大項(xiàng)目已經(jīng)展開，農(nóng)村地區(qū)也包括在內(nèi)。用于農(nóng)村公共服務(wù)的公共支出在增加；某些大的調(diào)整正在開展，以確保地方一級政府的工資發(fā)放；縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級正在展開行政改革；全國很多地方正在進(jìn)行事業(yè)單位的改革試點(diǎn)。新的部門項(xiàng)目正在開展中，如農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度和農(nóng)村*低生活保障（低保）等。
更好地協(xié)調(diào)和加強(qiáng)地方政府與服務(wù)提供者間的問責(zé)制可以增強(qiáng)這些新項(xiàng)目的效果。至今，許多項(xiàng)目的實(shí)施效果情況不一。有跡象表明，改革的效益有時(shí)比預(yù)期的要低。*關(guān)鍵的問題在于，中央政府和地方政府的利益并不總是一致。地方政府可能對中央重視的一些項(xiàng)目目標(biāo)沒有給予足夠的重視。例如，在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度下，醫(yī)療費(fèi)用的降幅很小，這是由于縣級政府擔(dān)心自己的財(cái)政負(fù)擔(dān)而設(shè)計(jì)了過于保守的保險(xiǎn)方案。部分改革之間還存在一定沖突，甚至?xí)䦟r(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)生負(fù)面影響。*值得注意的是，農(nóng)村稅費(fèi)改革和隨后的取消農(nóng)業(yè)稅減少了地方政府用于提供服務(wù)的自有收入。
1.3 研究框架和方法
本報(bào)告使用了包括三方問責(zé)制（即決策者、服務(wù)提供者和公民）的框架來評估公共服務(wù)的提供情況。這個(gè)框架是<（zooa年世界發(fā)展報(bào)告》所采用的，側(cè)重于主要的利益相關(guān)者之間的相互問責(zé)關(guān)系。由于本研究的需要，我們將“決策者”分為中央（高層）政府和地方（低層）政府，從而對該框架進(jìn)行了擴(kuò)充。對于幾乎所有農(nóng)村公共服務(wù)而言，“地方政府”都是指縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。
本報(bào)告使用這個(gè)框架來研究四個(gè)關(guān)鍵利益相關(guān)者的作用和它們的相互關(guān)系：中央（和省）政府、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、事業(yè)單位和其他服務(wù)提供者，以及農(nóng)村和農(nóng)村居民①。采用這種方式來研究中國的情況并不簡單，因?yàn)橹袊幱谵D(zhuǎn)型之中，經(jīng)濟(jì)和政治快速發(fā)展，國家的職能在轉(zhuǎn)變，地區(qū)之間差異巨大。實(shí)際上，在中國提供公共服務(wù)的困難之一是不同層級的政府之間以及地方政府和服務(wù)提供者之間的責(zé)任界不清，而且隨著地域和時(shí)間的變化很大，這也是進(jìn)行分析的困難之一。此外，村一級作為自治機(jī)構(gòu)，本應(yīng)代表農(nóng)村公共服務(wù)的對象，但它們實(shí)際上也作為政府的延伸機(jī)構(gòu)在執(zhí)行政策，包括提供服務(wù)。不過，利用這個(gè)基本框架作為基礎(chǔ)，還是有助于發(fā)現(xiàn)每個(gè)主要利益相關(guān)者面對的不同任務(wù)以及它們在相關(guān)服務(wù)的提供過程中可能遇到的潛在問題。
各個(gè)利益相關(guān)者間的關(guān)系由利益或激勵(lì)所驅(qū)動(dòng)，而利益和激勵(lì)在很大程度上又由其他利益相關(guān)者來決定，同時(shí)也受體制（法律、規(guī)定、傳統(tǒng)等）的影響。這些不同利益相關(guān)者之間的問責(zé)關(guān)系決定了服務(wù)提供系統(tǒng)及其運(yùn)轉(zhuǎn)的效果。在<<2004年世界發(fā)展報(bào)告》中的術(shù)語解釋中，問責(zé)制被解釋為不同利益相關(guān)者之間的關(guān)系，它具備如下5個(gè)特點(diǎn)：（1）“主體方”授權(quán)；（2）主體方提供必需的資金給“代理方”（即負(fù)責(zé)任的一方）；（3>“代理方”提供服務(wù)；（4）主體方收集分析信息；（5）主體方通過對“代理方”利益的影響來實(shí)施問責(zé)①。
本報(bào)告從中央政府的角度來研究不同利益相關(guān)者的職能，它們是本報(bào)告的目標(biāo)讀者。中央政府為公共服務(wù)提供的全國性政策設(shè)定目標(biāo)，并且通過直接或間接的措施來決定公共服務(wù)提供中其他關(guān)鍵利益相關(guān)者的職能及其彼此的關(guān)系。如圖l—l所示，中央政府與地方政府有直接的問責(zé)關(guān)系，而且建立了服務(wù)提供者（尤其是事業(yè)單位）和民眾在農(nóng)村公共服務(wù)提供中應(yīng)履行的職責(zé)的管理框架。雖然三個(gè)“地方利益相關(guān)者”都有自己不同的利益，但這些利益或激勵(lì)在很大程度上要受到中央政府的政策、規(guī)定、監(jiān)督和評價(jià)以及獎(jiǎng)懲的約束。
本報(bào)告將首先研究中央政府和地方政府間的“向上”問責(zé)關(guān)系。第二章將評估中央（和省級）政府的職能及其使用的執(zhí)行全國政策的工具。報(bào)告將尤其強(qiáng)調(diào)中央政府如何將公共服務(wù)的提供授權(quán)給不同層級的地方政府，同時(shí)依靠省級政府作為關(guān)鍵的中間一級代為監(jiān)管。中央政府通過制定標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管來界定地方政府的職責(zé)范圍和靈活度，從而保持對農(nóng)村公共服務(wù)的掌控。報(bào)告還將進(jìn)一步研究政府間的財(cái)政體制，它決定了地方政府可以用來提供服務(wù)的資金的數(shù)量和類型，為此需要了解財(cái)政總收入的分配以及中央和省對縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般性或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付的水平。*后，報(bào)告還將討論中央政府設(shè)立的用來收集和分析地方政府服務(wù)提供方面的情況的監(jiān)督和評價(jià)系統(tǒng)，及其與中央政府制定的各種項(xiàng)目和政策的關(guān)系。
第三章將分析地方（縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府的激勵(lì)機(jī)制，以探討中央一地方的問責(zé)關(guān)系。該章將從地方政府的視角來分析這種關(guān)系，因?yàn)榈胤秸鶕?jù)中央政府制定的標(biāo)準(zhǔn)和既定的財(cái)政資源進(jìn)行實(shí)際操作，并向上級政府報(bào)告績效。我們將指出，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有很大的自由度來決定如何執(zhí)行國家或省級的標(biāo)準(zhǔn)，制定自己的相關(guān)規(guī)定，用自有的財(cái)政資源來增加配套支出等。在這種背景下，上級政府建立的框架影響著地方政府工作的能力和動(dòng)力，尤其是政策環(huán)境在過去幾年變化很快，政策和財(cái)政資源的流動(dòng)有了很大不同。本報(bào)告將特別評估中央和省級政府的執(zhí)行機(jī)制對于地方政府的影響①。
第四章將分析服務(wù)提供者的職能及其與地方政府的向上問責(zé)關(guān)系。這里包括地方政府的職責(zé)分配、向服務(wù)提供者提供資金、人事系統(tǒng)（另一個(gè)非常重要的有關(guān)激勵(lì)和執(zhí)行的層級）、監(jiān)督和評估機(jī)制以及執(zhí)行。報(bào)告還將重點(diǎn)分析中央（和省級）政府——主要通過監(jiān)管和具體執(zhí)行——對服務(wù)提供者及其與地方政府的關(guān)系的影響。
第五章將研究農(nóng)村居民作為第四個(gè)利益相關(guān)者在服務(wù)提供中的作用，及其與地方政府和服務(wù)提供者的關(guān)系和地位。我們將主要分析對公共服務(wù)的需求的表達(dá)過程和農(nóng)村居民在服務(wù)提供中參與的程度和層次，主要是通過信息、磋商或者直接參與服務(wù)的提供。公民也會(huì)影響地方政府和學(xué)校的分配決策，并通過自己出資來資助一些服務(wù)，在公共產(chǎn)品的融資中起到一定作用。*后，他們在監(jiān)督服務(wù)方面也將起到重要作用。該章也將討論代表公民的村機(jī)構(gòu)和其他社區(qū)組織的特殊作用。同樣，重點(diǎn)將特別放在中央（和省級）政府在建立公民和社區(qū)的組織框架及其執(zhí)行過程中所發(fā)揮的職能。
第六章將對上述內(nèi)容進(jìn)行分析，并對加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)進(jìn)行總結(jié)。該章將集中分析中央政府為了建立更有效的機(jī)制所需要采取行動(dòng)的關(guān)
鍵領(lǐng)域。
第七章將列出試點(diǎn)改革建議。改革將指向那些阻礙了公共服務(wù)有效提供的關(guān)鍵方面。
分析范圍
農(nóng)村公共服務(wù)。本研究將采用地域概念來定義農(nóng)村公共服務(wù)，例如，將重點(diǎn)放在居住在農(nóng)村地區(qū)的公民，而不是全體具有農(nóng)村戶口的公民身上①。研究重點(diǎn)放在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級提供的公共服務(wù)，這些地方被劃為農(nóng)村地區(qū)，居住在這些地方的公民也可以獲得公共服務(wù)。對縣的分析是本研究的中心內(nèi)容，因?yàn)樗袚?dān)了提供大部分農(nóng)村公共服務(wù)的責(zé)任②，對農(nóng)村居民提供的一些服務(wù)也由這一層級負(fù)責(zé)，如通過疾病控制中心（CDC）提供的部分。
公共服務(wù)。本報(bào)告中采用的公共服務(wù)的概念是：“為大量公民提供的服務(wù)，其中存在顯著的市場失靈（既包括公平，也包括效率方面），使政府有理由參與——不論是生產(chǎn)、融資或監(jiān)管” （Grout和Stevens，2003）。
部門范圍。本報(bào)告基于不同部門的成果，目的是評估一些關(guān)鍵因素的影響，對涉及大多數(shù)公共服務(wù)的關(guān)于如何提供服務(wù)的問題提供建議。這些問題包括：政府間財(cái)政關(guān)系，業(yè)績管理和多層級政府的問責(zé)制，政府在財(cái)政、監(jiān)管、公共服務(wù)方面的職責(zé)，以及服務(wù)提供者的機(jī)構(gòu)與經(jīng)費(fèi)。本報(bào)告將適時(shí)地利用一些重要的社會(huì)服務(wù)信息，尤其是教育和衛(wèi)生，來進(jìn)行一些案例分析③。
地區(qū)范圍。在全國范圍，服務(wù)提供的層次和質(zhì)量差異很大——全國的地理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政策執(zhí)行情況等都存在巨大差異。從某種程度上說，本研究應(yīng)該慎重考慮這些差異，因?yàn)檫@需要中央（和省級）政府采用不同的方式與地方（基層）政府和其他利益相關(guān)者共同改善服務(wù)的提供并且對其施加影響。但是，由于本研究的時(shí)間和資源有限，無法避免對問題和建議進(jìn)行概括和歸納。同時(shí)，我們很自然地將研究重點(diǎn)放在了需要更多上級政府支持的較貧窮的內(nèi)陸地區(qū)。
第2章 中央（和省級）政府
本章和第三章將闡明，盡管中央政府增加了對貧困縣的轉(zhuǎn)移支付，但仍趕不上分配給縣級政府的責(zé)任。同時(shí)，促進(jìn)地方服務(wù)提供的資金支付的激勵(lì)框架安排仍然薄弱。造成這一問題有三個(gè)方面的原因：雖然中央政府和省政府的官員擁有對地方政府官員的不良績效問責(zé)的權(quán)力，但缺乏問責(zé)所必需的績效數(shù)據(jù)；職責(zé)和資源的嚴(yán)重不匹配，導(dǎo)致很難對績效進(jìn)行評估（更多內(nèi)容見下文）；擁有關(guān)于服務(wù)質(zhì)量情況**手材料的服務(wù)對象則缺乏對地方政府官員問責(zé)的手段，他們既沒有能力將自己關(guān)于質(zhì)量的信息傳遞到上級政府，也沒有必要的標(biāo)準(zhǔn)與本縣的官員的績效進(jìn)行比較。
2.1 公共服務(wù)提供的框架和授權(quán)
為了執(zhí)行全國性政策，中國建立了一個(gè)廣泛的權(quán)力和職責(zé)的授權(quán)制度。中央政府將權(quán)限授權(quán)給省級政府，依靠省級政府履行其職責(zé)。隨后，省級政府授權(quán)給地市政府，并依靠它們履行其分配的職責(zé)，這樣依此按等級向下授權(quán)。如果能夠?qū)ο录壵目冃нM(jìn)行問責(zé)，這種分權(quán)制的行政管理對于提供高效的服務(wù)是個(gè)優(yōu)勢。但目前，四個(gè)關(guān)鍵的利益相關(guān)者之間的問責(zé)關(guān)系非常薄弱：中央和省級政府、省和地方政府、地方政府和服務(wù)提供者、服務(wù)提供者和公民。
中央政府在制定國家發(fā)展計(jì)劃上起著關(guān)鍵性的作用。五年計(jì)劃集中體現(xiàn)了中央政府的展望，每年3月，總理向全國人民代表大會(huì)所作的工作報(bào)告會(huì)公布具體的項(xiàng)目和投資。為了完成全國的發(fā)展計(jì)劃和保證服務(wù)提供的一致性，中央政府為公共服務(wù)的提供制定了政策框架，并為國家重點(diǎn)服務(wù)項(xiàng)目設(shè)定*低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。目前的主要任務(wù)包括普及九年義務(wù)教育、防止傳染病的傳播、提供醫(yī)療服務(wù)救助、向*貧困的公民提供補(bǔ)助等。就這些關(guān)鍵服務(wù)，中央政府的主管部門制定了必要的投人指導(dǎo)原則，例如學(xué)生一教師比例、規(guī)定每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少要有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等①。
很多國家都在法律中對地方政府的責(zé)任做了正式的規(guī)定（例如菲律賓的地方政府法規(guī)），或者有一個(gè)正式的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)（例如日本的總務(wù)部②或澳大利亞的澳大利亞政府委員會(huì)）。德國是在“合作聯(lián)邦制”的體系下通過一個(gè)廣泛的多級委員會(huì)的網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行協(xié)調(diào)③。中國是一個(gè)中央集權(quán)國家，沒有正式的法規(guī)來界定分權(quán)問題。憲法將所有權(quán)力都正式交給中央政府，包括對低級政府的職責(zé)進(jìn)行分配和調(diào)整。
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