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邁向發展型社會政策(中國社會政策轉型研究) 版權信息
- ISBN：9787500467403
- 條形碼：9787500467403 ; 978-7-5004-6740-3
- 裝幀：暫無
- 冊數：暫無
- 重量：暫無
- 所屬分類：>>
邁向發展型社會政策(中國社會政策轉型研究) 節選
middot;社會政策春天中的
理論思考
從全世界范圍看，從19世紀80年代德國建立現代社會保險
制度開始，社會政策已經走過了120多年路程。在這一個多世紀
的歷史中，各國社會政策隨著其經濟、政治、社會和文化等各個
方面的發展變化而不斷地改變著方向，呈現出坎坷起伏的發展態
勢。在社會政策發展的初期階段，歐洲各國政府擺脫“不干預主
義”的束縛，建立了國家干預模式的社會保障制度。第二次世界
大戰以后，英國按照“貝弗里奇報告”的藍圖，建立了“福利國
家”的社會政策體系，并使福利國家模式很快蔓延到發達資本主
義世界。與此同時，當時的社會主義國家也在計劃經濟體制的基
礎上建立了相應的社會福利體系。到了20世紀80年代，各國的
社會政策體制幾乎同時朝新自由主義方向改革。而在進入新世紀
以后，世界各國的社會政策又逐漸擺脫新自由主義的影響，朝著
福利主義的方向回歸。這種“正～反一合”式的發展路徑說明社
會政策發展中有著復雜的內在規律。它既受經濟發展的影響，又
不完全跟隨經濟發展而發展；既受國內各種因素的影響，也受國
際和全球因素的影響；既有各國之間的共性，也有各國自身的特
點。迄今為止關于社會政策發展已有很多的理論解釋，但還沒有
哪個理論能完全概括社會政策在這120多年里的發展規律。在社
會政策的發展中，還有許多沒有被揭示的規律，留給人們理論創
新的空問還相當的大。
在我國，盡管過去一直沒有使用“社會政策”的概念，但長
期以來我國政府一直實施著各項社會政策。從新中國初期起，政
府就非常重視通過國家和集體的力量去建立基本的社會保障、公
共醫療衛生、公共教育、公共住房、社會福利以及其他各項社會
服務，從而在當時經濟不發達的情況下，保證了廣大群眾基本生
活的需要，并在各項社會事業方面取得了超過當時經濟發展條件
的成就。但是，改革開放以前的社會政策依托的是當時的計劃經
濟體制，是在相對封閉的國內環境中展開的。改革開放以后，隨
著經濟體制的變化，過去的社會政策體制失去了原有的制度基
礎，必須要通過改革而建立新的社會政策體制。
20世紀80年代早期的社會政策改革主要是針對當時社會保
障等方面的制度性失調和制度性缺失而進行的局部改革，但進入
90年代以后，社會政策的改革就致力于擺脫過去計劃經濟時代
的模式，建立適應市場經濟的社會政策體系。在這一目標的引導
下，我國的社會政策在基本的經濟、政治和社會目標方面，在基
本的價值理念上，在基本的制度體系上以及在總體福利水平上都
發生了帶有根本性的變化，因此被稱為“社會政策的轉型”。雖
然在這一時期中其他許多國家的社會政策也都發生了變化，但我
國社會政策的轉型無疑是在世界各主要國家中居于*具根本性、
*為徹底的變化之列。
我國在20世紀的*后20年中的社會政策轉型在建立適應市
場經濟的社會政策體系方面取得了突出的成就。但是，在這一時
期中政府和全社會的工作中心都圍繞著快速發展經濟，而相對忽
略了社會發展的議題。同時，我國的社會政策轉型過程中還受到
經濟全球化的壓力和全球蔓延的新自由主義思潮的影響，這在總
體上影響了我國社會政策轉型的方向，并導致了社會政策發展的
曲折。在此期間，政府在各項社會事業方面的投入增長緩慢且不
平衡，并且在社會政策的制度設計中過分服從于市場機制和經濟
增長的目標，而相對忽略了社會政策本身應該有的社會目標。同
時，當時的社會政策轉型還忽略了城市化和農村社會政策等重要
的議題，因而是一個不完善的社會政策轉型。社會政策轉型的不
完善引發了許多社會問題，當前我國社會中存在的貧困、收入差
距拉大、社會分化加劇，農村發展緩慢和農民工問題以及在醫療
衛生、教育和社會保障等方面存在的各種問題都在一定程度上反
映出過去20多年里我國社會政策轉型的不完善以及政府和社會
對社會政策議題的重視不足。
在當代社會中，市場經濟和社會政策是推動經濟與社會發展
的兩個重要的動力。為達到和諧社會的目標，我們必須堅持“兩
條腿走路”的戰略方針，二者均不能偏廢。改革開放以前，我們
拒絕市場機制；改革開放以后的一段時間里，我們又忽略了社會
政策，這都使我們走了彎路，得到了教訓。現在，黨和政府站在
中華民族偉大復興和我國和平崛起的歷史高度，提出了構建社會
主義和諧社會的戰略目標，其*實質性的含義就是要擺脫過去的
左右擺動，堅持市場經濟與社會政策相結合的方針，使我國走向
長期穩定和持續發展道路。
構建社會主義和諧社會的戰略目標為我國社會政策的未來發
展開拓了新的廣闊空間，因而被稱為“社會政策春天”的到來。
但是，我們在歡迎春天到來的時候，也應該看到前面道路的坎
坷。各國的經驗表明，社會政策的發展不會是一帆風順的。黨和
政府已經確定了構建和諧社會的重大方向，決心加大社會政策行
動的力度，但在我國社會政策的發展仍面臨眾多具體的問題。如
何協調經濟發展與社會發展的關系；如何在全球化的壓力下既能
堅持社會政策的社會目標，又能保持快速的經濟增長；如何在社
會政策行動中協調各個群體之間的利益關系；如何通過合理的制
度設計而保持社會政策行動中公平和效率的統一；如何建立有效
的運行機制而使社會政策在資源調動、服務提供和過程管理等方
面都能高效率地運行，并產出較高的社會效益，等等，都是擺在
社會政策決策者和研究者面前的重大問題。為此，社會政策的決
策者和研究者都應該對我國社會政策的發展做出認真的理論思
考。而在這種思考中，認真總結過去的經驗教訓，探尋我國社會
政策發展的規律具有重要的意義。
正是在這樣的背景下，徐道穩博士的專著《邁向發展型社會
政策：中國社會政策轉型研究》出版了。這是一部在“春天”來
臨時回顧過去曲折歷程，從理論上分析我國社會政策發展路徑的
研究成果。作者以經濟全球化和經濟與社會轉型為背景，認真總
結了過去幾十年來我國社會政策走過的轉型之路，對我國社會政
策轉型做了深入的理論分析，提出了一些有價值的學術觀點。
此書在內容上有以下一些特點。首先，作者比較系統地梳理
了迄今為止關于我國社會政策改革和轉型的理論研究，使讀者能
夠通過此書中的介紹而大致把握我國研究者在這一問題上的主要
觀點和理論分析。其次，作者采用了社會政策“四維視角”的分
析思路，從政策規范、價值選擇、福利制度、行動體系四個方面
去理解和分析社會政策的發生和發展，并在這一框架內對中國社
會政策的轉型進行全面分析和理論解釋。再有，作者從代表型政
治、經濟改革、經濟全球化、治國方略和文化傳統五個方面解釋
中國的社會政策轉型，并在此基礎上構建了社會政策轉型的理論
解釋模型。此外，作者在經濟全球化的背景下分析了我國社會政
策轉型，并將我國社會政策轉型與其他國家的情況進行了比較分
析，得出了“在同樣或相似的國際背景下，一個國家的經濟發
展、政黨政治和文化傳統對社會政策轉型發揮決定性影響”的結
論。*后，作者對我國社會政策當前的發展態勢和未來的發展趨
勢做出了分析，較為具體地論述了“發展型社會政策”應該是我
國未來社會政策發展的主要方向，并提出了我國未來發展型社會
政策應該遵循的原則。
徐道穩博士近年來一直在社會政策研究領域中辛勤耕耘。作
為一名青年學者，他以活躍的理論思維和批判性的學術精神不斷
審視著我國和國際社會政策理論和實踐的發展，并以不斷成熟的
理論思考而認真探尋著我國社會政策發展的規律。這本專著凝聚
了他幾年來的研究成果，也代表著他的學術水平。這部著作的出
版，將對我國社會政策理論研究產生積極的影響。當然，這部著
作中還存在一些不足：在對我國社會政策轉型和發展規律的總結
上還缺乏“大手筆”的理論概括；對社會政策轉型的意義和長遠
影響還缺乏深入的分析；對我國社會政策*近的發展還總結不
夠；并且書中的有些觀點還不太成熟，有些甚至值得進一步商
榷，等等。盡管存在著不足，這部著作仍是我國社會政策研究領
域中為數不多的理論佳作，因此我很欣喜地看到它的出版。我期
待著徐道穩博士在未來的研究中不斷地提高其研究水平，向更高
的目標邁進。同時也期待著我國社會政策研究領域中有更多的新
秀脫穎而出，有更多更好的成果奉獻給社會，讓我們更加真切地
體驗到社會政策研究百花齊放的春天。
關信平
2007年10月19日
于德國杜伊斯堡
第四章 社會政策的制度轉型：
從國家化到社會化
**節 從勞動保險到社會保險
一 勞動保險制度的建立和調整
建國初期，黨政機關、人民團體和學校的大部分工作人員和
人民解放軍指戰員仍沿襲解放戰爭時期的待遇，實行供給制。只
是在建國后參加工作的一部分機關工作人員中實行工資制。國營
工廠的職工，有的實行供給制，有的實行工資制。私營工廠的職
工和包下來的國民黨公教人員實行工資制。這樣在工人和職員中
形成工資制和供給制并存的局面。當供給制占主導地位的時候，
對社會保險的要求并不迫切；當供給制逐步取消實行工資制的時
候，社會保險的制度建設被提上議事日程。
中國的社會保險制度從一開始就處于分立的狀態。1951年
政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》(下稱《勞保條
例》)，從此，面向企業職工的勞動保險制度開始建立。《勞保條
例》實施的范圍是：有工人職員100人以上的國營、公私合營、
私營及合作社經營的工廠、礦場及其附屬單位；鐵路、航運、郵
電的各企業單位與附屬單位；工、礦、交通事業的基本建設單
位；國營建筑公司。①不在上述范圍內的企業，有關勞動保險事
項，由集體合同加以規定。《勞保條例》是一部綜合性的勞動保
障法規，對勞動保險金的征集、管理和使用，對企業員工的養
老、醫療、工傷、生育保障的待遇作了具體規定。在工人實行勞
保醫療的同時，少數地區在國家機關和事業單位中試行了公費醫
療預防制。1952年6月政務院發布《關于全國各級人民政府、
黨派、團體及所屬事業單位的國家工作人員實行公費醫療預防的
指示》，決定將公費醫療的范圍自1952年7月起分期推廣，使全
國人民政府、黨派、工青婦等團體、各種工作隊以及文化、教
育、衛生、經濟建設等事業單位的國家工作人員和革命殘廢軍人
得以享受公費醫療待遇。1953年公費醫療的范圍擴大到高等學
校的在校學生及鄉干部。1955年12月，國務院頒布《國家機關
工作人員退休處理暫行辦法》等四項法規，為國家機關、民主黨
派、人民團體和事業單位的工作人員建立養老保障制度。自此形
成了分別適用于工人與干部兩種保障制度并行的格局。
1956年我國完成了農業、手工業和資本主義工商業的社會
主義改造，所有制形式只有全民所有制和勞動群眾集體所有制，
與此相適應，社會保險制度從國家機關工作人員和企業員工相區
別調整為全民所有制和集體所有制相區別。全民所有制的工人和
職員的養老待遇按照《關于工人、職員退休處理的暫行規定》
(1957)執行。1966年4月，第二輕工業部和全國手工業合作總
社頒布《關于輕、手工業集體所有制企業職工、社員退休統籌暫
行辦法》和《關于輕、手工業集體所有制企業職工、社員退職暫
行辦法》，這兩個辦法標志著集體所有制企業職工養老保險制度
的建立。“文化大革命”開始后，工會組織陷入癱瘓狀態，勞動
部又被撤銷，從此勞動保險工作喪失了有效的宏觀管理，被納入
各企業的行政管理之中。①1969年2月，財政部發布《關于國營
企業財務工作中幾項制度的改革意見(草案)》，規定國營企業一
律停止提取勞動保險金，企業的退休職工、長期病號工資和其他
勞保開支在營業外列支。從此，勞動保險基金制度被取消，基金
的調劑功能也隨之消失，勞動保險變成徹頭徹尾的企業保險。
二勞動保險制度的改革
1986年7月，國務院發布改革勞動制度的四個規定，拉開
了國有企業改革的序幕。②在改革開放后的相當一段時間，國有
企業改革是改革的核心，社會保險制度只是國有企業改革的配套
工程，所以養老和待業(失業)保險較早受到關注，而職工醫療
保險相對被忽視。
邁向發展型社會政策(中國社會政策轉型研究) 作者簡介
p> 徐道穩，安徽廬江人，深圳大學法學
院社會學系副教授，南開大學社會學碩
士、博士，英國愛丁堡大學訪問學者
(2005—2006)。1 997年開始在深圳大學
法學院工作，研究領域有社會福利、社區
發展和法律社會學。在《社會學研究》、
《社會科學研究》等核心期刊上發表學術
論文30篇；曾獲得2003年和2005年度民政
部民政理論研究成果二等獎；獲得深圳市
第四屆社會科學優秀成果特別榮譽獎；曾
參與國家社科基金項目和教育部重大項目
研究，主持深圳市“十五”規劃重點課題
“轉型社會中的社區組織研究”。
代表作：
1《也談科學的方法應予以科學的運用》，
Ⅸ社會學研究》2001年第2期；
2《社會政策的四維視角》，《社會科學
研究》2005年第3期；
5 《社會福利的制度創新和本土資源》，
《社會科學戰線》2003年第1期；
4《我國社會救助制度的價值轉變和價值
建設*，《社會科學輯刊》2001年第4期；
5 《社會發展與發展型社會政策
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